事故應急管理理論框架

應急管理是一個動態的過程，包括預防、準備、響應和恢復4個階段。盡管在實際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標，而且每一階段又是構筑在前一階段的基礎之上，因而預防、準備、響應和恢復的相互關聯，構成了重大事故應急管理的循環過程。

(一)預防

在應急管理中預防有兩層含義，一是事故的預防工作，即通過安全管理和安全技術等手段，盡可能地防止事故的發生，實現本質安全;二是在假定事故必然發生的前提下，通過預先采取的預防措施，達到降低或減緩事故的影響或后果的嚴重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規劃、減少危險物品的存量、設置防護墻以及開展公眾教育等。從長遠看，低成本、高效率的預防措施是減少事故損失的關鍵。

(二)準備

應急準備是應急管理工作中的一個關鍵環節。應急準備是指為有效應對突發事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識、組織、機制、預案、隊伍、資源、培訓演練等各種準備。在《突發事件應對法》中專設了“預防與應急準備”一章，其中包含了應急預案體系、風險評估與防范、救援隊伍、應急物資儲備、應急通信保障、培訓、演練、捐贈、保險、科技等內容。

應急準備工作涵蓋了應急管理工作的全過程。應急準備并不僅僅針對應急響應，它為預防、監測預警、應急響應和恢復等各項應急管理工作提供支撐，貫穿應急管理工作的整個過程。從應急管理的階段看，應急準備工作體現在預防工作所需的意識準備和組織準備，監測預警工作所需的物資準備，響應工作所需的人員準備，恢復工作中所需的資金準備等各階段的準備工作;從應急準備的內容看，其組織、機制、資源等方面的準備貫穿整個應急管理過程。

(三)響應

應急響應是指在突發事件發生以后所進行的各種緊急處置和救援工作。及時響應是應急管理的又一項主要原則。

《突發事件應對法》第四十八條規定：“突發事件發生后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規定和有關法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。”

《突發事件應對法》第四十九條規定：自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：

(一)組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施;

(二)迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施;

(三)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品，實施醫療救護和衛生防疫以及其他保障措施;

(四)禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施;

(五)啟用本級人民政府設置的財政預備費和儲備的應急救援物資，必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具;

(六)組織公民參加應急救援和處置工作，要求具有特定專長的人員提供服務;

(七)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應;

(八)依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序;

(九)依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安;

(十)采取防止發生次生、衍生事件的必要措施。

(四)恢復

恢復是指突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作。恢復工作包括短期恢復和長期恢復。從時間上看，短期恢復并非在應急響應完全結束之后才開始，恢復可能是伴隨著響應活動隨即展開的。

很多情況下，應急、響應活動開始后，短期恢復活動就立即開始了。從以上角度看，短期恢復也可以理解為應急響應行動的延伸。

短期恢復工作包括向受災人員提供食品、避難所、安全保障和醫療衛生等基本服務。在短期恢復工作中，應注意避免出現新的突發事件。《突發事件應對法》第五十八條規定： 突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當停止執行依照本法規定采取的應急處置措施，同時采取或者繼續實施必要措施，防止發生自然災害、事故災難、公共衛生事件的次生、衍生事件或者重新引發社會安全事件。

長期恢復的重點是經濟、社會、環境和生活的恢復，包括重建被毀的設施和房屋，重新規劃和建設受影響區域等。

在長期恢復工作中，應汲取突發事件應急工作的經驗教訓，開展進一步的突發事件預防工作和減災行動。

恢復階段應注意：一是要強化有關部門，如市政、民政、醫療、保險、財政等部門的介入，盡快做好災后恢復重建;二是要進行客觀的事故調查，分析總結應急處置與應急管理的經驗教訓，這不僅可以為今后應對類似事件奠定新的基礎，而且也有助于促進制度和管理革新。

事故管理體系構建

1.組織體系

管理機構是指維持應急日常管理的負責部門;功能部門包括與應急活動有關的各類組織機構，如消防、醫療機構等;應急指揮是在應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內指揮系統;救援隊伍則由專業和志愿人員組成。

2.運行機制

統一指揮是應急活動的基本原則之一。應急指揮一般可分為集中指揮與現場指揮，或場外指揮與場內指揮等。無論采用哪一種指揮系統，都必須實行統一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低還是隸屬關系不同，但都必須在應急指揮部的統一組織協調下行動，有令則行，有禁則止，統一號令，步調一致。

分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行的分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據是事故災難的危害程度，影響范圍和控制事態能力。影響范圍和控制事態能力是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別、擴大應急范圍等。

屬地為主強調“第一反應”的思想和以現場應急、現場指揮為主的原則。

公眾動員機制是應急機制的基礎，也是整個應急體系的基礎。

3.法律法規體系

法律法規體系是應急體系的法制基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據，與應急有關的法律法規主要包括由立法機關通過的法律、政府和有關部門頒布的規章、規定以及與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法等。

4.支持保障系統

構筑集中管理的信息通信平臺是應急體系重要的基礎建設。應急信息通信系統要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享。

物資裝備保障系統不但要保證有足夠的資源，而且還要實現快速、及時供應到位;人力資源保障系統包括專業隊伍的加強、志愿人員以及其他有關人員的培訓教育;應急財務保障系統應建立專項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動的開支。

事故應急救援響應程序

事故應急救援響應程序按過程可分為接警、響應級別確定、應急啟動、救援行動、應急恢復和應急結束等幾個過程。

現場應急指揮系統的組織結構

重大事故的現場情況往往十分復雜，且匯集了各方面的應急力量與大量的資源，應急救援行動的組織、指揮和管理成為重大事故應急工作所面臨的一個嚴峻挑戰。現場應急指揮系統的結構應當在緊急事件發生前就已建立，預先對指揮結構達成一致意見，將有助于保證應急各方明確各自的職責，并在應急救援過程中更好地履行職責。

現場應急指揮系統的模塊化結構由指揮、行動、策劃、后勤以及資金/行政5個核心應急響應職能組成。

1. 事故指揮官

事故指揮官負責現場應急響應所有方面的工作，包括確定事故目標及實現目標的策略，批準實施書面或口頭的事故行動計劃，高效地調配現場資源，落實保障人員安全與健康的措施，管理現場所有的應急行動。信息負責人負責及時收集、掌握準確完整的事故信息。聯絡負責人負責與有關支持和協作機構聯絡，包括到達現場的上級領導、地方政府領導等。安全負責人負責對可能遭受的危險或不安全情況提供及時、完善、詳細、準確的危險預測和評估，制定并向事故指揮官建議確保人員安全和健康的措施，從安全方面審查事故行動計劃，制定現場安全計劃等。

2. 行動部

行動部負責所有主要的應急行動，包括消防與搶險、人員搜救、醫療救治、疏散與安置等。所有的戰術行動都依據事故行動計劃來完成。

3. 策劃部

策劃部負責收集、評價、分析及發布與事故相關的戰術信息，準備和起草事故行動計劃，并對有關的信息進行歸檔。

4. 后勤部

后勤部負責為事故的應急響應提供設備設施、物資、人員、運輸、服務等。

5. 資金/行政部

資金/行政部負責跟蹤事故的所有費用并進行評估，承擔其他職能未涉及的管理職責。

對沒有啟用的模塊，其相應的職能由現場指揮官承擔，除非明確指定給某一負責人。 當事故規模進一步擴大，響應行動涉及跨部門、跨地區或上級救援機構加入時則可能需要開展聯合指揮，即由各有關主要部門代表成立聯合指揮部，該模塊化的現場系統則可以很方便地擴展為聯合指揮系統。