第十節 國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定
2001年4月21日，國務院總理朱镕基簽發第302號國務院令，發布《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，自公布之日起施行。這是我國第一部專門規范各級人民政府和有關部門安全事故行政責任追究的行政法規。這部行政法規的核心，是建立事故行政責任追究法律制度。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》的立法目的是為了有效地防范特大安全事故的發生，嚴肅追究特大安全事故的行政責任，保障人民群眾生命、財產安全。
一、建立事故行政責任追究制度的必要性及其意義
(一)建立事故行政責任追究制度的必要性
保障生產經營單位和公眾聚集場所中的人身安全和財產安全，是經濟建設和社會生活的首要條件。安全第一是黨和國家的一貫方針，是社會主義制度的本質要求。黨和國家高度重視安全生產工作，制定了一系列關于安全生產的方針、政策和法律、法規。由于各級政府加強監督管理，近些年來安全事故明顯下降，事故死亡人數明顯減少，安全狀況有所好轉。但相當一個時期以來，特大安全事故頻頻發生，給人民生命安全和國家財產造成了嚴重損失，損害了改革開放的形象，安全形勢十分嚴峻。特大安全事故頻發的重要原因之一，就是沒有建立事故行政責任追究法律制度。從2000年江西萍鄉、廣東江門煙花爆竹爆炸事故，到貴州木城溝煤礦瓦斯爆炸事故，從四川合江沉船事故，到河南洛陽東都商廈火災事故，都暴露出有關人民政府及其負責安全生產監督管理工作的部門存在著嚴重的權責分離、有權無責的問題。一些負責行政審批許可的部門爭權奪利，有的有權無責，有的責任不明，其結果是對應當依法審批或者取締的不予審批或者取締，而不應當審批的卻予以審批。特大安全事故時有發生，主要原因不是無法可依，而是有法不依，執法不嚴，甚至有法不執。在追究事故的行政領導責任時，負責審批的政府領導人或者部門負責人逃之天天，逍遙法外。因此，必須依法嚴究執法審批者的行政責任。不明確他們的行政責任，就不能從根本上鏟除官僚主義，以及對安全生產管理工作麻木不仁、領導不力、玩忽職守、失職瀆職、草菅人命以致腐敗等問題的土壤。要從根本上解決上述問題，遏制住特大事故，有必要依法建立健全事故行政責任追究制度，明確各級政府和安全生產監督管理部門的安全生產責任，明確追究行政責任的范圍、責任的劃分和責任追究的實施等規定。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》正是在這種背景下出臺的。
(二)建立事故行政責任追究制度的重大意義
《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》的出臺，對于有效地防范特大安全事故的發生，嚴肅追究特大安全事故的行政責任，保障人民群眾生命、財產安全，做好安全生產工作，具有重要意義。建立事故行政責任追究制度，有助于強化安全生產工作。建立事故責任追究制度，有助于消除官僚主義和腐敗現象。長期以來，一些地方政府及其安全生產監督管理部門對安全生產熟視無睹，麻木不仁。有的要錢不要命，要權不要責，熱衷于審批收費。出了事故，就官官相護，推卸責任，無人承擔行政責任。一個地方和一個行業的安全狀況好壞，關鍵在于政府及有關部門是否真正重視，切實加強領導。從安全生產管理體制和機制上說，沒有明確的、具體的、嚴格的事故行政責任追究制度，就不能引起政府領導人和有關部門負責人對安全生產工作的高度重視，就不能建立安全管理行政責任的規范機制，就不能實現安全狀況的根本好轉。建立事故行政責任追究制度，切中了安全管理工作的要害。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》將各級政府和有關部門的安全管理行政責任法律化，目的在于促使各級政府和有關部門高度重視安全生產工作，遏制特大事故發生。凡是因瀆職失職、玩忽職守引發特大事故的，政府和有關部門的行政首長必將依法受到追究。
建立事故行政責任追究制度，有助于明確安全管理行政責任，增強各級領導干部的安全意識。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》明確規定了各級政府領導人和安全生產監督管理部門負責人因失職、瀆職造成特大安全事故所應當承擔的具體行政責任，輕者依法給予行政處分，重者依法追究刑事責任。建立事故行政責任追究制度，從立法上明確了各級政府和安全生產監督管理部門的行政首長是安全第一責任者，這就要求各級領導增強責任感和使命感，要以人民生命和國家財產的安全為己任，時刻不忘安全生產工作，身體力行，盡職盡責，實現安全生產的穩定好轉。
建立事故行政責任追究制度，有助于嚴格規范安全生產行政審批工作，有效地防范特大安全事故的發生。特大安全事故發生的重要原因之一，就是一些負責安全生產行政審批事項(核準、批準、許可、注冊、認證、頒發證照、竣工驗收等)的政府部門或者機構及其負責人，違法進行行政審批，牟取私利，致使許多企業不符合法定的安全生產條件，違法違章生產經營，造成特大安全事故。建立事故行政責任追究制度，將行政審批職權和行政責任聯系起來，其目的是為了明確、督促行政審批機構及其工作人員依法行政。對于那些以權謀私、玩忽職守者，必將繩之以法。只有這樣，才能促使審批機構及其審批人員牢固樹立法制觀念，依法履行職責，加強對企業安全工作的事前監督，嚴格企業的安全條件，同時杜絕和懲治行政審批工作中的徇私舞弊行為，有利于加強行政審批機關和執法隊伍的廉政建設。
建立事故行政責任追究制度，有助于事故調查處理工作的順利進行。在現行的事故調查處理工作中，難度最大的就是難以界定和追究各級政府和安全生產監督管理部門的行政首長的行政責任。而行政責任的責任人及其應負的行政責任不能確定，就造成事故調查處理一拖再拖，久拖不決，決而不行。建立事故行政責任追究制度，為特大安全事故的調查處理工作提供了法律依據，掃清了障礙，有利于落實和追究行政責任，總結吸取經驗教訓，避免同類事故的發生。
建立事故行政責任追究制度，有助于安全生產法制建設。事故行政責任追究制度是安全生產法律制度的重要組成部分。我國現行的安全生產法律、法規雖有追究行政機關和行政人員的行政責任的規定，但原則性較強并且難以操作，尤其是沒有追究政府領導人和部門負責人行政責任的明確規定。事故行政責任追究制度填補了安全生產法律制度的一項空白，實現了從事故責任人責任追究的一般規定到政府領導人和有關部門負責人責任追究的特別規定的重要突破，加快了安全生產法制建設的進程。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》通過建立事故行政責任追究制度，將各級政府和安全監督管理部門行政首長的安全管理領導責任法律化、制度化，有利于增強他們的安全意識和責任意識，加重他們的安全責任感，以加強領導，扭轉安全工作的被動局面。
《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》的立法原則主要有兩個：
一是以人為本的原則。人是生產力中最基本的要素，人的生命和健康是最寶貴的。全心全意為人民服務，是黨和政府的根本宗旨。保障人民群眾在生產經營活動和社會生活中的人身安全，是黨和政府義不容辭的責任。能否實現安全生產，關鍵在人。安全生產的首要保護對象是人，而影響安全生產、造成特大事故的主要因素也是人。從這個意義上說，安全生產的實質就是保障人的安全。建立事故行政責任追究制度的出發點和落腳點都是人，既要保護勞動者，又要制約管理者。當然，追究行政責任是一種手段，以此告誡、警示政府領導人和有關部門負責人，在安全生產問題上不可有半點懈怠，必須全力抓緊抓好，保證人民群眾的生命安全，保持社會的穩定，這也是改革開放大局的基本要求。二是權責一致、責罰相當的原則。確定和劃分負有失職、瀆職行為或者領導責任的政府領導人和有關部門負責人的行政責任，必須堅持實事求是，根據其職權的大小來確定其應當承擔的行政責任，即權力大責任就大，權力小責任就小。行使行政權力的同時必須承擔行政責任，發生特大安全事故，就要追究其行政責任。確定給予責任人何種行政處分，必須體現責罰相當的原則，即責任大的應受的懲罰較重，責任小的應受的懲罰較輕。
安全生產行政責任的責任主體是指各級人民政府及其有關部門對安全生產監督管理負有行政責任的有關責任人。《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》確定的有關行政責任人，包括地方人民政府主要領導人和政府負責安全事項行政審批和安全監督管理的有關部門、機構正職負責人，以及國務院有關部門正職負責人。地方人民政府和有關部門對特大安全事故的防范、發生直接負責的主管人員和其他直接責任人員，比照上述人員追究行政責任。
對中小學校違法組織學生從事接觸易燃、易爆、有毒、有害等危險品的勞動或者其他危險性勞動的，要按學校隸屬關系追究縣、鄉(鎮)人民政府主要領導人和同級政府教育行政部門負責人和學校校長的行政責任。
三、特大安全事故行政責任追究的事故種類
《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》確定的特大安全事故行政責任追究的范圍為下列7類事故：
(一)特大火災事故。
(二)特大交通安全事故。
(三)特大建筑質量安全事故。
(四)民用爆炸物品和化學危險品特大安全事故。
(五)煤礦和其他礦山特大安全事故。
(六)鍋爐、壓力容器、壓力管道和特種設備特大安全事故。
(七)其他特大安全事故。
四、特大安全事故的具體標準
依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，特大安全事故的具體標準，由國務院安全生產監督管理部門會同國務院有關部門，根據不同行業的事故發生情況具體確定，報國務院批準后執行。
五、地方各級人民政府的安全職責
依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，各級地方人民政府及有關部門應當履行下列安全職責：
1．地方各級人民政府應當每個季度至少召開一次防范特大安全事故工作會議，由政府主要領導人或者政府主要領導人委托政府分管領導人召集有關部門正職負責人參加，分析、布置、督促、檢查本地區防范特大安全事故的工作。會議應當作出決定并形成紀要，會議確定的各項防范措施必須嚴格實施。
2．市(地、州)、縣(市、區)人民政府應當組織有關部門按照職責分工對本地區
容易發生特大安全事故的單位、設施和場所安全事故的防范明確責任、采取措施，并組織有關部門對上述單位、設施和場所進行嚴格檢查。
3．市(地、州)、縣(市、區)人民政府必須制定本地區特大安全事故應急處理預案。本地區特大安全事故應急處理預案經政府主要領導人簽署后，報上一級人民政府備案。
4．市(地、州)、縣(市、區)人民政府應當組織有關部門對本規定第二條所列各類特大安全事故的隱患進行查處；發現特大安全事故隱患的，責令立即排除；特大安全事故隱患排除前或者排除過程中，無法保證安全的，責令暫時停產、停業或者停止使用。法律、行政法規對查處機關另有規定的，依照其規定。
5．市(地、州)、縣(市、區)人民政府及其有關部門對本地區存在的特大安全事故隱患，超出其管轄或者職責范圍的，應當立即向有管轄權或者負有職責的上級人民政府或者政府有關部門報告；情況緊急的，可以立即采取包括責令暫時停產、停業在內的緊急措施，同時報告；有關上級人民政府或者政府有關部門接到報告后，應當立即組織查處。
6．特大安全事故發生后，有關地方人民政府應當迅速組織救助，有關部門應當服從指揮、調度，參加或者配合救助，將事故損失降到最低限度。
7．特大安全事故發生后，省、自治區、直轄市人民政府應當按照國家有關規定迅速、如實發布事故消息。
六、學校的安全責任及責任追究規定
依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十條的規定，中小學校對學生進行勞動技能教育以及組織學生參加公益勞動等社會實踐活動，必須確保學生安全。嚴禁以任何形式、名義組織學生從事接觸易燃、易爆、有毒、有害等危險品的勞動或者其他危險性勞動。嚴禁將學校場地出租作為從事易燃、易爆、有毒、有害等危險品的生產、經營場所。中小學校違反前款規定的，按照學校隸屬關系，對縣(市、區)、鄉(鎮)人民政府主要領導人和縣(市、區)人民政府教育行政部門正職負責人，根據情節輕重，給予記過、降級直至撤職的行政處分；構成玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任中小學校違反本條第一款規定的，對校長給予撤職的行政處分，對直接組織者給予開除公職的行政處分；構成非法制造爆炸物罪或者其他罪的，依法追究刑事責任。
七、行政審批部門、機構及有關負責人的職責及責任追究規定
1．依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十一條的規定，依法對涉及安全生產事項負責行政審批(包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發證照、竣工驗收等，下同)的政府部門或者機構，必須嚴格依照法律、法規和規章規定的安全條件和程序進行審查；不符合法律、法規和規章規定的安全條件的，不得批準；不符合法律、法規和規章規定的安全條件，弄虛作假，騙取批準或者勾結串通行政審批工作人員取得批準的，負責行政審批的政府部門或者機構除必須立即撤銷原批準外，應當對弄虛作假騙取批準或者勾結串通行政審批工作人員的當事人依法給予行政處罰；構成行賄罪或者其他罪的，依法追究刑事貢任。
負責行政審批的政府部門或者機構違反前款規定，對不符合法律、法規和規章規定的安全條件予以批準的，對部門或者機構的正職負責人，根據情節輕重，給予降級、撤職直至開除公職的行政處分；與當事人勾結串通的，應當開除公職；構成受賄罪、玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任。
2．依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十二條的規定，對依照本規定第十一條第一款的規定取得批準的單位和個人，負責行政審批的政府部門或者機構必須對其實施嚴格監督檢查；發現其不再具備安全條件的，必須立即撤銷原批準。負責行政審批的政府部門或者機構違反前款規定，不對取得批準的單位和個人實施嚴格監督檢查，或者發現其不再具備安全條件而不立即撤銷原批準的，對部門或者機構的正職負責人，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分；構成受賄罪、玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任。
3．依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十三條的規定，對未依法取得批準，擅自從事有關活動的，負責行政審批的政府部門或者機構發現或者接到舉報后，應當立即予以查封、取締，并依法給予行政處罰；屬于經營單位的，由工商行政管理部門依法相應吊銷營業執照。負責行政審批的政府部門或者機構違反前款規定，對發現或者舉報的未依法取得批準而擅自從事有關活動的，不予查封、取締、不依法給予行政處罰，工商行政管理部門不予吊銷營業執照的，對部門或者機構的正職負責人，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分；構成受賄罪、玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任。
八、發生特大事故的責任追究規定
依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十四條的規定，市(地、州)、縣(市、區)人民政府依照本規定應當履行職責而未履行，或者未按照規定的職責和程序履行，本地區發生特大安全事故的，對政府主要領導人，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分；構成玩忽職守罪的，依法追究刑事責任。負責行政審批的政府部門或者機構、負責安全監督管理的政府有關部門，未依照本規定履行職責，發生特大安全事故的，對部門或者機構的正職負責人，根據情節輕重，給予撤職或者開除公職的行政處分；構成玩忽職守罪或者其他罪的，依法追究刑事責任。依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十五條的規定，發生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質特別嚴重的，由國務院對負有領導責任的省長、自治區主席、直轄市市長和國務院有關部門正職負責人給予行政處分。依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第十六條的規定，特大安全事故發生后，有關縣(市、區)、市(地、州)和省、自治區、，直轄市人民政府及政府有關部門應當按照國家規定的程序和時限立即上報，不得隱瞞不報、謊報或者拖延報告，并應當配合、協助事故調查，不得以任何方式阻礙、干涉事故調查。特大安全事故發生后，有關地方人民政府及政府有關部門違反前款規定的，對政府主要領導人和政府部門正職負責人給予降級的行政處分。依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第二十條的規定，地方人民政府或者政府部門阻撓、干涉對特大安全事故有關責任人員追究行政責任的，對該地方人民政府主要領導人或者政府部門正職負責人，根據情節輕重，給予降級或者撤職的行政處分。
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