第三節(jié) 我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架
一、安全生產(chǎn)法律體系的概念
安全生產(chǎn)法律體系，是指我國全部現(xiàn)行的、不同的安全生產(chǎn)法律規(guī)范形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。
安全生產(chǎn)法律體系的特征
具有中國特色的安全生產(chǎn)法律體系正在構建之中。這個體系具有3個特點：
1．法律規(guī)范的調(diào)整對象和階級意志具有統(tǒng)一性
2．法律規(guī)范的內(nèi)容和形式具有多樣性
3．法律規(guī)范的相互關系具有系統(tǒng)性
安全生產(chǎn)法律體系是由母系統(tǒng)與若干個子系統(tǒng)共同組成的。從具體法律規(guī)范上看，它是單個的；從法律體系上看，各個法律規(guī)范又是母體系不可分割的組成部分。安全生產(chǎn)法律規(guī)范的層級、內(nèi)容和形式雖然有所不同，但是它們之間存在著相互依存、相互聯(lián)系、相互銜接、相互協(xié)調(diào)的辯證統(tǒng)一關系。
二、安全生產(chǎn)法律體系的基本框架
安全生產(chǎn)法律體系究竟如何構建，這個體系中包括哪些安全生產(chǎn)立法，尚在研究和探索之中。我們可以從上位法與下位法、普通法與特殊法和綜合性法與單行法等3個方面來認識和構建我國安全生產(chǎn)法律體系的基本框架。
(一)從法的不同層級上，可以分為上位法與下位法
法的層級不同，其法律地位和效力也不同。上位法是指法律地位、法律效力高于其他相關法的立法。下位法相對于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相關上位法的立法。不同的安全生產(chǎn)立法對同一類或者同一個安全生產(chǎn)行為做出不同的法律規(guī)定的，以上位法的規(guī)定為準，適用上位法的規(guī)定。上位法沒有規(guī)定的，可以適用下位法。下位法的數(shù)量一般要多于上位法。
1．法律
法律是安全生產(chǎn)法律體系中的上位法，居于整個體系的最高層級，其法律地位和效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等下位法。國家現(xiàn)行的有關安全生產(chǎn)的專門法律有《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》；與安全生產(chǎn)相關的法律主要有《勞動法》、《工會法》、《礦產(chǎn)資源法》、《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《港口法》、《建筑法》、《煤炭法》、《電力法》等。
2．法規(guī)
安全生產(chǎn)法規(guī)分為行政法規(guī)和地方性法規(guī)。
(1)行政法規(guī)。安全生產(chǎn)行政法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關安全生產(chǎn)的法律，高于地方性安全生產(chǎn)法規(guī)、地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章等下位法。
(2)地方性法規(guī)。地方性安全生產(chǎn)法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，高于地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章。經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)法規(guī)和民族自治地方安全生產(chǎn)法規(guī)的法律地位和法律效力與地方性安全生產(chǎn)法規(guī)相同。
3．規(guī)章
安全生產(chǎn)行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。
(1)部門規(guī)章。國務院有關部門依照安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)的授權制定發(fā)布的安全生產(chǎn)規(guī)章的法律地位和法律效力低于法律、行政法規(guī)，高于地方政府規(guī)章。
(2)地方政府規(guī)章。地方政府安全生產(chǎn)規(guī)章是最低層級的安全生產(chǎn)立法，其法律地位和法律效力低于其他上位法，不得與上位法相抵觸。
4．法定安全生產(chǎn)標準
我國沒有技術法規(guī)的正式用語且未將其納入法律體系的范疇，但是國家制定的許多安全生產(chǎn)立法卻將安全生產(chǎn)標準作為生產(chǎn)經(jīng)營單位必須執(zhí)行的技術規(guī)范而載入法律，安全生產(chǎn)標準法律化是我國安全生產(chǎn)立法的重要趨勢。安全生產(chǎn)標準一旦成為法律規(guī)定必須執(zhí)行的技術規(guī)范，它就具有了法律上的地位和效力。執(zhí)行安全生產(chǎn)標準是生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定義務，違反法定安全生產(chǎn)標準的要求，同樣要承擔法律責任。因此，將法定安全生產(chǎn)標準納入安全生產(chǎn)法律體系范疇來認識，有助于構建完善的安全生產(chǎn)法律體系。法定安全生產(chǎn)標準分為國家標準和行業(yè)標準，兩者對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)具有同樣的約束力。法定安全生產(chǎn)標準主要是指強制性安全生產(chǎn)標準。
(1)國家標準。安全生產(chǎn)國家標準是指國家標準化行政主管部門依照《標準化法》制定的在全國范圍內(nèi)適用的安全生產(chǎn)技術規(guī)范。如：煙花爆竹勞動安全技術規(guī)程B11652-1989) 、GB14161-1993 礦山安全標志、GB 6722-1986爆破安全規(guī)程。
(2)行業(yè)標準。安全生產(chǎn)行業(yè)標準是指國務院有關部門和直屬機構依照《標準化法》制定的在安全生產(chǎn)領域內(nèi)適用的安全生產(chǎn)技術規(guī)范。行業(yè)安全生產(chǎn)標準對同一安全生產(chǎn)事項的技術要求，可以高于國家安全生產(chǎn)標準但不得與其相抵觸。如：AQ 1071-2009 煤礦用非金屬瓦斯輸送管材安全技術條件、AQ 1072-2009 瓦斯管道輸送水封阻火泄爆裝置技術條件、AQ/T 9005-2008 企業(yè)安全文化建設評價準則。
(二)從同一層級的法的效力上，可以分為普通法與特殊法
我國的安全生產(chǎn)立法是多年來針對不同的安全生產(chǎn)問題而制定的，相關法律規(guī)范對一些安全生產(chǎn)問題的規(guī)定有所差別。有的側重解決一般的安全生產(chǎn)問題，有的側重或者專門解決某一領域的特殊的安全生產(chǎn)問題。因此，在安全生產(chǎn)法律體系同一層級的安全生產(chǎn)立法中，安全生產(chǎn)法律規(guī)范有普通法與特殊法之分，兩者相輔相成、缺一不可。這兩類法律規(guī)范的調(diào)整對象和適用范圍各有側重。普通法是適用于安全生產(chǎn)領域中普遍存在的基本問題、共性問題的法律規(guī)范，它們不解決某一領域存在的特殊性、專業(yè)性的法律問題。特殊法是適用于某些安全生產(chǎn)領域獨立存在的特殊性、專業(yè)性問題的法律規(guī)范，它們往往比普通法更專業(yè)、更具體、更有可操作性。如《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領域的普通法，它所確定的安全生產(chǎn)基本方針原則和基本法律制度普遍適用于生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個領域。但對于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全領域存在的特殊問題，其他有關專門法律另有規(guī)定的，則應適用《消防法》、《道路交通安全法》等特殊法。據(jù)此，在同一層級的安全生產(chǎn)立法對同一類問題的法律適用上，應當適用特殊法優(yōu)于普通法的原則。
(三)從法的內(nèi)容上，可以分為綜合性法與單行法
安全生產(chǎn)問題錯綜復雜，相關法律規(guī)范的內(nèi)容也十分豐富。從安全生產(chǎn)立法所確定的適用范圍和具體法律規(guī)范看，可以將我國安全生產(chǎn)立法分為綜合性法與單行法。綜合性法不受法律規(guī)范層級的限制，而是將各個層級的綜合性法律規(guī)范作為整體來看待，適用于安全生產(chǎn)的主要領域或者某一領域的主要方面。單行法的內(nèi)容只涉及某一領域或者某一方面的安全生產(chǎn)問題。
在一定條件下，綜合性法與單行法的區(qū)分是相對的、可分的。《安全生產(chǎn)法》就屬于安全生產(chǎn)領域的綜合性法律，其內(nèi)容涵蓋了安全生產(chǎn)領域的主要方面和基本問題。與其相對，《礦山安全法》就是單獨適用于礦山開采安全生產(chǎn)的單行法律。但就礦山開采安全生產(chǎn)的整體而言，《礦山安全法》又是綜合性法，各個礦種開采安全生產(chǎn)的立法則是礦山安全立法的單行法。如《煤炭法》既是煤炭工業(yè)的綜合性法，又是安全生產(chǎn)和礦山安全的單行法。再如《煤礦安全監(jiān)察條例》既是煤礦安全監(jiān)察的綜合性法，又是《安全生產(chǎn)法》和《礦山安全法》的單行法和配套法。
三、安全生產(chǎn)法在安全生產(chǎn)法律體系中的地位
(一)《安全生產(chǎn)法》的立法背景
法律是上層建筑的重要組成部分。社會主義的經(jīng)濟基礎決定了社會主義法律的本質(zhì)。《安全生產(chǎn)法》的制定，是由我國現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平和安全生產(chǎn)水平?jīng)Q定的。改革開放以來，在黨中央、國務院和各級地方黨委和人民政府的領導下，我國的安全生產(chǎn)狀況逐步好轉。但近年來，安全生產(chǎn)狀況很不穩(wěn)定，重大、特大事故連續(xù)發(fā)生。為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，遏制事故，減少人民生命安全和財產(chǎn)損失，保證社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行，黨中央、國務院堅持安全第一的方針，先后采取了安全生產(chǎn)專項整治特別是加強法制等一系列重大舉措，為實現(xiàn)安全生產(chǎn)的穩(wěn)定好轉奠定了外部條件。在黨中央提出依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略以后，安全生產(chǎn)法制建設被提到前所未有的重要位置上，安全生產(chǎn)法制建設的進程不斷加快。《安全生產(chǎn)法》正是在這種背景下制定的。
(二)《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象
從《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象看，它是一部調(diào)整安全生產(chǎn)方面社會關系的專門法律。法律的調(diào)整對象是指法律所調(diào)整的社會關系，經(jīng)法律調(diào)整后所產(chǎn)生的權利和義務關系就是法律關系。安全生產(chǎn)法律關系是指各行各業(yè)的公民、法人和社會組織之間，在從事生產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)督管理的活動中所發(fā)生的安全生產(chǎn)權利和義務關系。安全生產(chǎn)法律關系錯綜復雜，其中基本的社會關系有以下5種：
(1)各級人民政府及其安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門、有關安全生產(chǎn)專項監(jiān)督管理部門及其安全生產(chǎn)檢查監(jiān)督人員，在履行法定職權時與生產(chǎn)經(jīng)營單位、有關社會組織和從業(yè)人員之間所發(fā)生的監(jiān)督管理關系。這是一種自上而下的基于國家行政管理活動所發(fā)生的縱向的行政管理關系?！栋踩a(chǎn)法》第四章專門對此做出了規(guī)定。
(2)各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與其他有關部門之間的綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督關系。這是各級人民政府所屬的平行的各有關安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之間，依照法定職權和本級人民政府的授權，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作中各司其職，相互配合時所發(fā)生的橫向的協(xié)同關系。綜合監(jiān)督管理部門主要負責擬定綜合性安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決重大安全生產(chǎn)問題，調(diào)查處理重大、特大生產(chǎn)安全事故，查處安全生產(chǎn)違法行為，指導、監(jiān)督有關部門的專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。
(3)生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部管理者與從業(yè)人員的安全生產(chǎn)管理關系。作為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位，它依法進行安全生產(chǎn)，必然要建立內(nèi)部安全生產(chǎn)管理體系。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人、分管負責人、安全管理機構負責人、內(nèi)設機構負責人和作業(yè)單位負責人與從業(yè)人員之間以及從業(yè)人員之間，存在大量的安全管理關系。這種微觀管理關系也是《安全生產(chǎn)法》的調(diào)整對象。
(4)生產(chǎn)經(jīng)營單位之間及其與社會組織、公民之間的安全生產(chǎn)權利義務關系。生產(chǎn)經(jīng)營活動的對象是為社會公眾服務的，生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動是否安全，事關相關單位和從業(yè)人員以及不特定的公民的人身安全和財產(chǎn)安全。
(5)涉外安全生產(chǎn)管理關系。目前我國的中外合資、中外合作和外商獨資等“三資”企業(yè)數(shù)量很多，遍及許多行業(yè)。隨著我國加入WT0，對“三資”企業(yè)的安全管理日益與國際接軌，“三資”企業(yè)也必須嚴格依照我國法律進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證安全生產(chǎn)。因此，《安全生產(chǎn)法》同樣適用于“三資”企業(yè)。
(三)《安全生產(chǎn)法》的基本原則
學習實施《安全生產(chǎn)法》，應當掌握貫穿于全部立法過程和法律條文的指導思想和思路，這就是《安全生產(chǎn)法》的5項基本原則。
1．人身安全第一的原則
2．預防為主的原則
3．權責一致的原則
4．社會監(jiān)督、綜合治理的原則
5．依法從重處罰的原則
小結：本講主要講述了安全生產(chǎn)法的立法意義、立法的必要性，安全生產(chǎn)法執(zhí)法的五項基本原則，以及安全生產(chǎn)法律體系。重點掌握安全生產(chǎn)法律體系的構成。
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