城市發展面臨著越來越多的問題，城市政府的壓力也越來越大，擺在城市政府面前的是兩難的局面：

　　一是發展難，包括征地難、融資難、土地指標取得難、招商更難；二是責任大，政府承擔的責任越來越大，關注物價、解決就業、治理環境、建設保障性住房等，這些都是需要花錢來解決的。

　　與此同時，這些難題也為各地政府如何將城市發展好、如何提高執政能力提出了更高的要求。這些問題本質上是資金統籌問題，或資源的配置問題，即如何通過公共資源的配置，撬動市場資源，解決一個城市的發展問題。很多地方政府沿用傳統辦法，在實際工作中卻屢屢碰壁。

　　安徽省淮南市政府在與中鐵四局的合作中采用了投融資規劃方法，妥善處理政府和市場的關系，明確各方的資金來源與盈利方式，破解了城市發展的難題。

　　城市新區開發中面對的問題

　　淮南市山南新區的案例具有普遍意義。政府主要面對三個方面的問題：一是規劃落實難問題；二是投資人和政府投融資風險如何控制的問題；三是城市發展過程中各方利益的兼顧問題。

　　在城市開發建設過程中，規劃不落實一直是制約一個城市發展的重要瓶頸，《城鄉規劃法》突出強調并明確規定了對行政行為的監督機制，物權法的實施更是為規劃的落實上了一道緊箍。但是，分稅體制改革后，地方政府通常靠土地供應收入平衡城市基礎設施和公共設施的建設投入，面對巨大的發展壓力和需要支付的巨額城市建設和運營開支，地方政府該何去何從？

　　為了滿足新城建設的投資需求，各地政府普遍采取吸引社會資本的辦法提速城市建設，包括基礎設施和公用設施的特許經營，通過土地綜合開發解決城市配套建設問題等。但政府與投資人的合作往往存在很多問題，有些已經合作到一定程度卻很難繼續下去，究其原因：

　　一是政府與投資人之間的合作條件不明確，沒有在合作之初把雙方的權利義務說清楚，投資人在投資過程中如何獲得回報的問題一直含糊其詞；二是沒有從根本上解決城市基礎設施和公共設施的資金來源問題，政府采用了預支信用的辦法，一旦政府信用不可再預支，雙方的合作就會出現問題；三是雙方在價值取向上存在分歧，政府要兼顧投資人、企業住戶、居民乃至被征地農民等利益群體的合理利益，而開發商的目標是獲取合理的回報和穩定的現金流，很難同時兼顧社會效益和公共資源的最優配置。在政府和投資人博弈的過程中，有時為了解決當前問題，政府不得不以犧牲公共利益為前提，導致了包括修改規劃指標、調整建設用地的性質、滯后建設基礎設施，棄建學校、醫院等配套公共設施等“規劃難落實”的問題。

　　淮南市政府和中鐵四局充分認識到，規劃不落實，表面上投資人有很大的操作空間、有利可圖，但由于其結果必然損害大多數人的利益而最終會殃及投資人。因此，淮南市政府與中鐵四局都希望規范運作，在城市開發過程中兼顧好各方的利益。中鐵四局希望通過規范運作降低投資風險，取得合理的回報。淮南市政府則需要規范中鐵四局的投資行為，使整個城市開發可預期，降低風險，有利于企業投資人的評價和入住。因此，淮南市政府與中鐵四局就如何降低風險達成共識：通過融資規劃，劃清政府和開發商在城市開發和建設管理過程中的責任、權利，雙方同時制定了具有可操作性的開發計劃和開發策略。

　　投融資規劃破解操作難題

　　受雙方的委托，北京大岳咨詢有限公司應用投融資規劃的理論和方法，對山南新區的開發工作進行分析、規劃，從三個方面開展工作。

　　劃清市場和政府的邊界。明確了市場主體的盈利模式，調動了市場的積極性，解決了城市建設資金投入問題，為各項規劃的落實提供了資金保障。

　　投融資規劃方法運用在淮南項目的第一項工作，是通過事權的劃分將新區開發這個大系統中應當由投資人運作的子系統劃分出來，事權明確了，子系統的投入產出模式以及與系統外部環境的關系就清楚了。

　　在明確了“投資人實施的土地一級開發是城市開發工作的起點和基礎，政府的各項公共職能是投資人工作的外部環境”這一雙方合作關系的基礎上，根據整個項目的開發計劃，針對雙方在各種立項、規劃、建設、審批、監督、共同驗收、資金回收等環節，就中鐵四局的義務和政府的支持工作做出了明確規定。淮南市政府與中鐵四局集團分別成立了山南新區建設指揮部和專門的項目公司，并依合同約定成立了開發協調機構以解決雙方銜接配合問題。這樣的合作機制有效地避免了因政府與投資人責權利不清而導致合作難以為繼的僵局，同時通過加強政府部門間的協調溝通為科學決策創造有利條件。

　　統籌基礎設施和公共設施的配套資金。通過資金的統籌，解決了資金的回收問題，降低了政府和投資人的投資風險。

　　投融資規劃方法的根本意義在于預期的管理，中鐵四局有了合理的預期，并在與政府的合作過程中強化了預期效果，因此，中鐵四局敢投入了，放心投入了，進而帶動了其他投資人的信心，使得淮南城市發展走上了快車道，投資人的回報也得到了保障。按照規劃的開發時序，并運用財務分析模型對開發時序進行分析和調整，使投資人和政府對開發過程中將要面對的投資強度、投資風險有一個清醒的認識，同時制定一套合理的財務方案，有計劃地避免以往新城建設過程中容易出現的資金斷鏈問題，從而確保新區開發的順利實施。

　　關注利益主體的平衡，帶動其他投資人參與

　　在資金統籌過程中，落實政府關于關注民生的政策，把農民的長期生計作為統籌的對象。把入住企業的需求和入住居民的需求轉化成具體的建設和管理投入，從而化解了征地過程中的對抗和矛盾，推進了項目的快速和諧發展。由于項目進展順利，其他投資人預期較好，有力地推動了多方投資人的積極參與。

　　投融資規劃方法，通過資金統籌使淮南市山南新區實現了基礎設施與公共設施的適度先行，從而提升了城市價值并為產業的引入創造條件，使新城建設在追求經濟效益的同時兼顧社會效益的有效實現。