一、“公私協力”：災害社會工作的新解釋框架
　　2008年1月和5月南方冰雪災害和四川地震的重大災情，給人民生活和國家經濟造成巨大損失。在經受這兩次前所未有的災害過程中，探討災害成因、影響、災害救援及災后重建等相關問題就成為各級政府管理部門、民間、科研單位和防災減災領域專家學者們研究和思考的重大現實和理論的新課題。來源：考試大
　　災害（Disaster）是一種突發、無法預料，會導致人們死亡、財產損失、無家可歸、失業、風俗被破壞、建筑物及設施的被損等等，還會造成精神和心理危機（Zakour，1996；周月清，1999；Tinker，1984；Wenger；1996）。如果處理不當，危機一旦擴大，不但會損害政府形象，還會秏費更大的成本及承受更大的傷害，因此，如何建立災害防救機制，如何將災難損害程度降至最低，這是社會和學界共同關注的重大現實和理論問題。來源：www.examda.com
　　國外有關災害社會工作的研究，在過去未受到重視，對于民間慈善非營利組織（nonprofitorganizations，簡稱私部門）投入救災行列、民間與政府（簡稱公部門）互動關系的研究缺乏，仍處于起步階段（周月清，1999；Dodds&Nuehring,1996；Zakour,1996）。臺灣相關研究文獻也很少，洪郁婷(2002)以建構危機狀態下的“公私協力”關系說明了“九二一”緊急醫療與安置照顧在災難管理過程中的角色，林美華(2003)以災后生活重建服務中心為例，對政府與非營利組織伙伴關系進行了研究（轉引自黃賓中，2006：42—47）。大陸關于災害社會工作的實務經驗非常有限，相關理論研究幾乎呈空白狀態，因此，這是一個亟待開發與探討的領域。
　　政府與非營利組織伙伴關系簡稱“公私協力”，起源于1970年代的美國，1980年代以來，隨著福利國家危機的出現，這一概念至今非常流行。在本研究中，“公私協力機制”指公部門與私部門共同合作，共同尋求資源整合，共同分擔災害社會工作責任，在災害危機狀態下的互助行為及其機制保障。采集者退散
　　本研究所要說明的核心問題為，在災害社會工作中，為什么需要建立“公私協力”機制？具體分為，公部門為什么需要私部門的投入，私部門為何離不開公部門的幫助，公、私互動狀況如何，應通過什么樣的機制來強化這種互動關系？通過本研究，期待建立“公私協力”理論來推動災害救助服務，為政府和民間機構未來面對災害時提供應變參考。
　　二、從“政府失靈”到“志愿失靈”：災害社會工作中公私行為分析
　　現代災難型態廣泛，具有多重面向性質，如果不能及時妥善處理，很可能導致二種以上災害同時發生，或一種災害衍生出其他類型災害，這就產生了“復合型災害危機”。面對“復合型災害危機”，公私很難獨自承擔災害救助責任，這是因為雙方在組織上都具有自身難以克服的缺點。Salamon(1999)指出，雙方只有正確認識自我不足，才可能真正實現“公私協力”，才能進行有效的災害服務。在現實中，公私組織存在哪些不足？公私雙方為什么都會出現“失靈”的可能，“失靈”的表現及內在邏輯是什么？這些都是雙方必須思量的問題。本文來源:考試大網
　　政府在災害社會工作中，經常因為種種原因而出現供應不足與無效率現象。Wolf(1979)歸納為：法規不全、內部性、冗員充斥與成本漸增及外部性等影響，Douglas(1983)提出五項限制因素（轉引自黃賓中，2006：37），本文歸納如下：考試大論壇
　　首先是本位主義造成政府在救災過程中緩慢。災變發生時對大眾所造成的損害是直接且快速的，政府應變與救助時間短，壓力巨大，其反映迅速與否將直接關系災害緊急救助的效果。面對特殊性和緊急性的災害需求，政府僵化的科層體制卻無法提供或缺乏應急反應能力(Douglas，1987，轉引自翁文蒂，2002：12)，其反映緩如牛步（Schneider，1994，轉引自黃賓中，2006：29）?？茖又七^分強調分層逐級上報與授權，阻礙了信息流通與命令上傳下達的速度。同時，政府在災害救援體系上采取臨時任務編制方式，也造成了行政動員遲滯。因此，洪郁婷(2002)研究美國地方政府在面臨重大緊急災難時，官僚系統的實際運作往往會產生負面功能，她將這種情形稱為“官僚病態”。來源：www.examda.com
　　其次，政府缺乏專業人力。近年來，隨著政府社會福利工作人員精簡，導致災害管理人力普遍不足。彭懷真(2000)指出臺灣社政部門人力資源問題主要有：社會福利措施不斷增加，但公部門人力編制未增加，正式及專業人力不足；有限的人力要處理相當龐大的社會福利事務；過度負荷使其疲憊不堪，承受過大的工作壓力，甚至普遍有浩劫之感（轉引自黃賓中，2006：16）。政府部門平日工作已繁重，對于額外附加的災害工作會產生抗拒心態。而在現有的人力資源運用上，也并未因多次處理災害事件而積累人力與經驗。由于平時缺乏防災救災訓練，相關認識嚴重不足，仍處于“發生后再處理”的態度。造成災害發生后，往往缺乏經驗豐富的工作人員，而新來人員尚處于摸索之中，過去經驗還沒有傳承完畢又出現人員不斷流失，導致救災經驗隨人力的流失而喪失，這些都導致了政府在災害社會工作中“失靈”現象的產生。
　　固然政府在災害社會工作中，存在“失靈”的可能，而私部門同樣如此。過去大部分文獻討論當“市場失靈”及“政府失靈”時，非營利組織可以協助解決，然而非營利組織也可能“失靈”，Salamon(1987)用“志愿失靈”(Voluntaryfailure)概念來加以說明，主要表現為以下幾個方面：采集者退散
　　首先是業余性（philanthropicamateurism）。多數慈善組織在從事災害社會工作時，依賴少數兼職、志愿、非專業人士推行業務，這些人員流動頻繁。彭懷真(2000)認為，這些志工本身為社工專業中不確定的人力，志工到底可以做什么，不能做什么，是不容易規范的（轉引自黃賓中，2006：16）。因此，慈善組織可能熱心有余而專業性不足，難以推動專業性的災害服務工作。此外，多數慈善組織普遍缺乏在災害社會工作中的自我定位，當面對緊急性與復雜性災害時，往往出現角色模糊現象。
　　其次是慈善資源的不足性(philanthropicinsufficiency)。非營利組織資源常常是不穩定的，提供的服務也是如此。多數組織仍舊依賴會員會費作為主要經濟來源，而一般的慈善組織規模小，年平均收入僅僅百萬元，經濟實力單薄。在成本的考慮下，慈善組織往往設在人口密集區域或民眾比較有消費能力的地方，許多地方根本沒有任何民間慈善組織，這也影響了災害救助服務的提供（陳介中，2004：212）。因此，在災害救助過程中，出現不少組織因人力和經費短缺紛紛退出救災行列的現象。
　　再次，政府福利政策擴張對慈善組織造成沖擊。在早期，一旦出現災害急難個案，政府需要民間慈善資源的協助。但隨著政府社會福利政策的擴張，對災民的保障日趨多元，以及政府對災民急難金申請程序的簡化，涵蓋案主需求的額度也更大，再加上未來社會保險機制的進入，災民向民間慈善組織申請救助頻率就會相應減少，其所能發揮的空間將因政府福利政策的擴張而受到壓縮（莊中毅，2004：109），彌補政府不足的價值日漸降低，這也會導致“志愿失靈”的產生。來源：www.examda.com
　　最后，民間慈善組織缺乏民眾信任。慈善組織成立或開始提供災害服務時，會面臨民眾信任的問題。由于其災害服務成效難以令民眾放心，以及與一些民間組織、媒體之間種種不愉快的合作等負面影響，使得災民對其產生不信任心理。此外，由于缺乏公權力賦予其“合法性”基礎，民間組織無力統整其他民間資源，也無法提供任何承諾給災民，災民也可能因為慈善組織宣傳不周，擔心受騙而心存疑慮，因此，慈善組織與非自愿案主建立關系很難。在信任關系還沒有建立以前，案主仍然習慣向公部門申請災害救助（陳介中，2004：210）
　　三、非正式與零散性：“公私協力”現狀及其困境
　　如何克服上述的“政府失靈”和“志愿失靈”現象呢？這就涉及“公私協力”的問題。對于任何一個組織而言，其所擁有的資源都是有限的，尤其在面臨災害社會工作時，更需要強調公私相互交換組織、權威、金錢、信息等資源，相互彌補組織資源的不足，以便獲得各自組織目標的實現(Rhodes,1990:19；Klijnetc,1995:439-441)。因此，“公私協力”能實現優勢互補，將雙方“失靈”現象降到最低，這已成為各國發展的趨勢(Singleton，1994；轉引自黃賓中，2006：41)。但在現實情況中，公私是否建立了“協力”關系？事實上，由于公私之間缺乏一個正式互動溝通的管道，雙方關系仍停留于非正式、零散性的互動層次，呈現出表面化和松散化的特點，具體表現為以下幾方面：來源：www.examda.com
　　首先是管道阻塞(inaccessibility)，雙方缺乏正式互動與溝通的聯系管道。由于政府部門缺乏專門負責人士，官員對私部門認同或重視程度不足，而且政出多門和缺乏彈性的行政特質，使得政府部門在建立聯系管道上缺乏政策支持與積極性。對于私部門而言，由于其保守心態，也不愿擴大與政府互動。此外，雖然私部門自愿參與災害社會工作，但政府對其貢獻視而不見，這也影響了其積極性。因此，對于私部門而言，與政府互動合作的必要性就變得可有可無，甚至會因為某些因素，停止或改變與政府既有的聯系（莊中毅，2004：104）。由于公私聯系管道無法通暢，在災害救助中就會呈現出混亂情形。來源：考試大
　　其次是信任危機(unaccountability)。在災害救助業務的聯系上，由于認知不同，或者聯系溝通管道的不足，以及雙方歷來的成見，使公私雙方在救助過程中容易產生誤解而無法及時溝通，這就會導致信任的危機（莊中毅，2004：86）。此外，在災害社會工作中，也曾經出現過政府人員貪污社會捐款、非法操作等不良現象，這也使得民間組織對于配合政府進行救災工作產生懷疑心理。來源：考試大的美女編輯們
　　再次表現為各自為政(inconsistence)。由于公私在災害社會工作中缺乏聯系，導致各行其是和不相往來的局面，無法建立統一的災害服務體系（張又升，2004：17）。在政府高層漠視與民間參與不積極等因素下，公私資源無法有效整合，以致出現“各立山頭”的狀況（莊中毅，2004：120）。近年來，隨著政府福利政策的擴張，強化了對災民救助的力度與范圍，對民間慈善組織既有生存空間與價值形成了沖擊，也造成了各自為政的情形。來源：www.examda.com
　　最后是重復浪費(duplication)。在缺乏整合的前提下，私部門獨自對災民進行慰問與發放物資，展現了機動性與時效性，但也造成了與政府爭相投入后所呈現的救災資源重復浪費及區域分配不均等消極后果，甚至出現一些經驗不足的救災團體到達災區后，不知如何協助救災工作，反而成為看熱鬧的觀眾。此外，公私部門對同一案主救助金的重復發放，也會間接養成案主對救助資源的依賴性和道德危機，降低其自立自強的積極性|考試大收集整理

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