一、問題的提出
    代建制是現行的我國非經營性政府投資項目領域推行的一種新的項目管理模式。目前，我國多個省市和行業在試行和進一步推進代建制投資項目管理過程中，取得了一定的效果，但在工程實際中，由于代建制尚處于不斷完善階段，一些與社會發展不相適應的問題依然存在，而且制約著代建制在我國的健康發展，為此，探討代建制中存在的問題與對策，十分必要。 
    二、代建制的概念及內涵
    建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。《國務院關于投資體制改革的決定》中提出：對非經營性政府投資項目，加快推進“代建制”，即政府投資項目通過招標的方式，選擇專業化的項目管理公司，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的項目管理模式。在這個定義里，政府投資建設項目是指政府財政性建設資金以及政府融資性建設資金安排投資的非經營性的公益性建設項目和基礎性建設項目。專業化的項目管理單位，即代建單位，要求為具有相應的設計、監理或咨詢等資質并經政府投資或建設主管部門認定取得代建許可的獨立事業或企業法人。項目的建設組織實施包括編制可行性研究、委托勘察設計及監理、工程招標及合同簽訂、辦理相關建設手續、項目實施過程管理、竣工驗收、工程決算、項目移交等，覆蓋了除資金籌措與供應以外的建設單位在項目實施階段的全部工作內容。項目使用單位是指對建成后的政府投資項目擁有具體使用權的單位，如果代建項目為公共設施，則是指承擔該設施的管理與維護責任的單位。 
    代建制的特點是將工程項目由建設單位委托專門機構管理，不僅負責組織設計、施工、材料設備的選型，還直接承擔工程全過程的管理和監督職能，由過去工程自管型的小生產管理方式向項目專業化管理轉變，項目的工程技術及管理手段也趨于現代化。代建制作為當前工程建設項目投資體制改革和政府職能轉變過程中出現的建設體制的創新，是與國際上通用的代理建設制的接軌。代建制的實行克服了以往項目建設管理體制中存在的多種弊端，最大限度地優化資源配置，它是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。 
    三、我國政府投資項目管理模式
    迄今為止，我國政府投資項目管理模式主要有三種：以政府為主導、以社會為主導和界于二者之間的不同模式。 
    1、組建政府專業管理機構模式。即政府組建常設的事業單位性質的建設管理機構——代建中心，如深圳的建設工務局，將政府全額或部分直接投資的黨政機關、教、科、文、衛、體等社會事業建設項目由政府授權、委托代建中心進行建設管理的模式。這種模式主要分布在深圳，珠海及安徽等地。 
    2、政府指定專業代建公司模式。由政府指定若干家具備較強經濟實力的國有建設公司、咨詢公司或項目管理公司，對指定項目實行代理建設；或是確定短名單、有限選定代建機構的方式，按企業經營管理。如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于某個具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位；又如上海建設系統選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。 
    3、市場競爭代建模式。由政府設立準入條件，按市場競爭原則，批準若干家具有較強經濟和技術實力，有良好建設管理業績并可承擔投資風險的項目管理公司參與項目代建的競爭，由政府通過公開招標擇優選取。采用這種模式的有北京市和重慶市。 
    四、代建制執行過程中存在的問題
    1、風險轉移問題尚未解決。代建制度究竟是一種民事委托關系還是行政委托關系，目前并沒有界定清楚。建設單位在簽定協議時，會出現以下情形：建沒工程的民事責任風險轉移了，但更重要的行政責任乃至刑事責任的風險并沒有轉移。在這樣的情形下，代建單位因有限的代建取費而不愿承擔更多的代建責任，而建設單位也因風險并沒有也無法完全轉移而對委托代建持疑慮態度，于是在工程建設過程中，建設單位和代建單位之間扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發生。這些，對于代建制度的順利推行非常不利。 
    2、業主的觀念沒有完全轉變，“建設”和“運營”沒有真正分離。實行代建制的目標之一就是要解決“建設、監管、使用”多位一體的矛盾，但在代建制的實施過程當中，有些使用單位為了部門的利益，對于代建工作存在一定的抵觸情緒，不是自覺自愿接受項目代建，而是在代建過程中或是不積極主動配合，不履行應承擔的責任；或是不愿放棄自己的權力，利用甲方身份超越權限干涉代建單位的正常工作。這樣做不僅影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。上海作為代建制的試點城市，在其水務系統的建設中，有些建設單位的基建處本身就有很強的建設管理能力，因此不希望將項目交給代建單位管理，但迫于政府的規定，只好把一些低層次的效益比較差的部分象征性的代建一下，其他大部分還是由建設單位自己來管理。這些項目的建設和運營就無法實現真正的分離。 
    3、代建單位的法律地位尚未明確，代建單位處于弱勢地位，責任、權利、義務不對等。代建制實踐過程中，代建人履行職責的法律環境尚不健全，也就是說，在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設相關管理、備案部門，如規委、建委、環保、消防、質檢等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，在辦理各種工程建設手續的過程中，其身份難以被有關行政管理部門認可，造成工作被動。另外由于絕大多數地方在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費的標準，大部分情況下都是參照建設單位管理費的標準來執行。但建設單位管理費并不包括代建單位必須支出的工資、稅金以及應該獲得的合理利潤等內容，因此費率偏低。同時，相關文件中也沒有明確設置代建費的取費下限，導致各代建單位在投標中出現無序競爭的現象，使代建管理費用一降再降，不利于吸引優秀企業參與代建。所簽訂的代建合同普遍存在承擔義務多、收費少、管理責任大、權力小等情況，造成了代建單位責權利的不對等，影響了代建制項目管理公司的發展。 
    4、代建制的市場化程度不高。在以政府為主導，組建政府專業管理機構模式下所形成的代建制企業大多隸屬于政府部門。雖然根據政府體制改革的要求，代建制單位形式上在改制成為一個企業，但實質上，政企不分、產權不明、責權不清的現象依然存在。由于代建制企業與相關政府部門的裙帶關系，自然形成一種行業保護主義、地方保護主義，將極大的阻礙代建制企業的市場競爭，對代建制企業的長遠發展是相當不利的。在市場競爭代建模式下，由于各地對代建單位的資格條件和市場準入要求比較模糊，對代建單位的資質認定、等級劃分等沒有明確的標準和依據。代建市場處于發育期，代建主體少，尤其缺少經驗豐富、水平高的代建企業，還未形成良性的市場競爭。 
    5、代建單位的項目管理水平及從業人員素質有待提高，代建范圍尚需進一步拓寬。首先，從代建公司內部看，一是大部分代建公司人員配備不足。如安徽省公益性項目建設管理中心僅15人、珠海市政府投資建設工程管理中心正式編制僅20人。過小的規模對這些代建機構有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰；二是即使是配足了人員，其組織結構也不盡合理，人員的素質和能力不能滿足要求，項目管理人員的專業水平都很高，現場實踐經驗較多，但是經濟、商務、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少復合型人才，而熟悉國際慣例，能從事國際工程咨詢的人才就更少。并且我國代建制企業的人才考核機制也尚來健全，培訓經費及培訓機構缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學的項目管理方法，無法發揮代建制在項目管理專業化的優勢。其次政府指定專業代建公司模式下的代建制企業中，綜合型的能承擔各種行業的綜合代建工程管理的公司比較少，服務范圍比較狹窄，在一定程度上制約了代建制在我國的發展。以上海為例，路橋代建制公司只能承擔路橋的代建項目，水務系統的代建單位只能承擔水務方面的代建工程，而無力承擔其他的代建項目（如醫院、學校等）。 
    五、對策和建議
    1、完善法制建設。其一，對于現階段由于代建制度出現而產生的風險轉移問題，應通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責任轉移給代建人。其二，確立代建單位的地位，特別是法律地位，明確代建單位的權利和義務。其三，制定合理的代建取費標準，采取相應的措施，解決目前惡性競爭及責權利不對等的現象。如規定在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取費標準，并請評標專家就代建費作出專項評審。 
    2、轉變業主觀念，加強代建工作實施過程的監管。通過宣傳和試點的示范作用，讓業主們真正了解代建制在項目管理中的巨大作用，改變他們落后的思想觀念，以此來推動代建制的健康發展。同時，還應明確對代建工作實施監管的具體主管部門，對代建項目的招投標、合同簽訂及執行進行必要的監控，及時發現和糾正代建項目具體實施過程中出現的問題，保證項目的順利實施。 
    3、切實使代建制單位企業化，并實現真正意義上的“政企分開、產權明晰、自主經營、自負盈虧”。與此同時，還應明確和統一代建單位的選擇類型、資格條件和市場準入標準，進一步培育代建市場，采取公開方式，在適宜的范圍內選擇合適的代建單位，形成良性的市場競爭。 
    4、不斷提高代建單位項目管理水平，進一步拓寬服務范圍。擴大代建企業規模，增加人員配備，并保持其組織機構的合理性；建立從業人員培訓機構，制定相應的人員聘用、考核激勵、培訓計劃，加大從業人員素質培養的力度，在增強企業核心競爭力的同時，拓寬代建服務的范圍，贏得更多市場。 
    六、結語
    代建制在我國還處于起步階段，在推行過程中難免會存在許多問題和困難，但只要轉變觀念，提高認識，進一步完善制度，健全市場，積極努力尋求解決問題的方法，就一定能使代建制朝著健康的方向發展。