最近，建設部公布了《公用事業(yè)民營化管理條例》，規(guī)定民營資本和外資可進入原屬國家專營的城市公用事業(yè)行業(yè)，包括自來水、煤氣等。此舉在國內外引起強烈反響，建設部與時俱進，把握全局，不失時機地公布此條例，正當其時。
本文試圖就公用事業(yè)中具有典型意義的自來水行業(yè)的民營化改革及水行業(yè)發(fā)展趨勢進行初步探討。
水行業(yè)屬于公用事業(yè)的一部分，公用事業(yè)從狹義上講包括水、熱、電、氣，垃圾處理等，廣義上還包括電信、公共汽車等。
一、公用事業(yè)民營化是國際大趨勢
傳統(tǒng)上，全世界的公用事業(yè)大都是由政府直接投資，壟斷經營的。二十世紀八十年代以來，一些國家開始了公用事業(yè)民營化進程。
具體到水行業(yè)來講，德國基本上是由地方政府管理，可以說是公有公營。
法國比較特殊，由市長、鎮(zhèn)長來監(jiān)管，以租賃或特許權經營方式選專業(yè)公司經營。法國有過一種特殊的現(xiàn)象，即“水政治”，歷史上，法國水費中有幾個百分點是用來助選的，這樣當選的政府官員就會對曾給予他幫助的水公司以回報，允許其對水的特許經營。這種特許經營制度從某種程度上來說，是有利于法國的水行業(yè)發(fā)展的。近年來，民主政治已經不能容許利益集團的不公開助選，然而，法國的兩大水務集團發(fā)展為世界上最大的水務集團仍與政治息息相關。法國當選總統(tǒng)希拉克的競選特別助理莫諾即是法國最大的蘇伊士里昂水務集團的董事長，為了競選而辭職，助選一舉成功。誰能想到年屆70，兩次競選總統(tǒng)失利，府院共治，黨內受賄丑聞纏身的希拉克會以高票當選，誰能想到他的競選班底智囊核心來自水公司。
英國公用事業(yè)原來是皇家經營的。英國國家電力公司，原來叫中央電管局，非常的官僚，浪費，不顧成本和效益。水行業(yè)亦然。自撒切爾夫人上臺后，為了提高公用事業(yè)的效率和解決政府的財政需求，在改革過程中拿公共事業(yè)民營化開刀。電信，煤氣，電力，水務紛紛民營化。不但取得了舉世公認的成績，而且一度作為英國最顯著的出口項目——公用事業(yè)民營化經驗。民營化的結果稱為三滿意：政府對公用事業(yè)的補貼完全取消，稅收大幅度增長；通過競爭，電費，水價不升反降；服務水平不斷提高。
美國多年來，也是政府經營公用事業(yè)，市長苦不堪言。水質下降，水壓不足，都導致選票不保，民心轉向。近年來，自亞特蘭大市開始，許多州市實行特許化經營，外國公司相繼涌入。東南亞，東歐亦紛紛效尤。世界銀行，亞洲開發(fā)銀行大力提倡民營化。國際間影響最大者，當屬法國的特許權經營模式及英國的非國有化進程。民營化提供了不斷增長的公用事業(yè)投資需求與政府有限的財政收入之矛盾難題的解決辦法。
就當前世界上總趨勢來看，公用事業(yè)民營化是一個大趨勢。國際上現(xiàn)在通用的PPP-（Private and Public Partnership）即政府與民營企業(yè)在公用事業(yè)方面的伙伴關系，這是很蹩腳的中文翻譯。PPP的發(fā)明權追根索源應該算在我們中國人頭上。我傾向將公用事業(yè)民營化稱為：官督商辦。1908年（光緒年間），皇宮有時失火，慈禧太后問袁世凱怎么辦，袁世凱說用洋辦法建立一個自來水公司。自來水有壓力易于救火。于是，由天津的一個錢柜發(fā)起，籌措270萬塊銀元成立了北京第一家京師自來水公司。3月28日，董事長第二次呈奏折給慈禧，提出的企業(yè)性質為官督商辦。
官督商辦，兩者缺一不可：非“官督”不能抑制資本的貪婪，保障公用事業(yè)的公益性；非“商辦”則不能通過競爭提高服務增進效益。中國水行業(yè)過去全行業(yè)虧損，原因在于，我們不知不覺把官督商辦變成了官督官辦。
目前國內的水市場競爭還不充分。相比歐美國家，水市場基本上是在競爭的基礎上，通過兼并與收購進入了若干個巨頭企業(yè)相對壟斷又相對競爭的局面。英國的威爾士、英格蘭在上世紀50年代曾存在1000多家供水企業(yè)，到70年代并為198家，水行業(yè)私有化之前-29家水公司。通過市場調節(jié)與競爭最后形成了10家主要供水企業(yè)。
二、公用事業(yè)改革的重點是什么
我們講公用事業(yè)改革，實際上是在三點上改革，一是打破壟斷，引進競爭。凡是壟斷的行業(yè)，都不會有好的服務，不會有效率；二是提高效率；三是改進服務。
公用事業(yè)改革的難題是如何進行？一是資產怎么處理；二是政府職能的轉變，過去政府在管，但不容易管好，因為調動不起來水企業(yè)的積極性，吃大鍋飯，多虧多補，少虧少補，不虧不補。各地存在嚴重的夸大成本的情況。根據中國的國情，我們不可能像英國那樣在短時間內全部實行私有化。效率與所有制有關聯(lián)，但不等于是只有私有化才有效率。關鍵在于管理機制與激勵機制。中國的水行業(yè)蘊藏著大批人才。應該有一些崛起的水務集團，這些集團將和銀行、基金，和優(yōu)秀的管理人才結合起來，跨區(qū)域、大規(guī)模地經營。中國水行業(yè)改革，需要形成自己的國家隊。政府監(jiān)管非常重要。為什么監(jiān)管，根據什么監(jiān)管，都需要有關部門進行總體思考，研究利益格局，制定制衡措施。政府管的一是價格；二是質量，包括水質，服務質量；三是應該建立一個比較參數體系。針對水行業(yè)自然壟斷的特點，開展地區(qū)間的比較競爭。國際上又稱為標桿管理。英國每年由供水及排水公司自己上報各項經濟技術及服務指標：如水壓不足，停水，限水，污水溢流，用戶投訴，環(huán)境保護等。政府則監(jiān)督其上報指標的準確性。近年來，國際上開始了國家間同行業(yè)的標桿管理比較。這是伴隨著全球化的進程及水項目的跨國資金流動。其中經濟指標包括：單位成本分析，經濟模式效率分析，產銷差，資本投入，財務收益等。
英國設了兩個機構，一個叫水經濟督查服務辦公室，強調為廣大顧客服務，它的監(jiān)管是用一個很復雜的公式，來決定水價，叫K系數。充分考慮企業(yè)成本，盈利，投資需求，水質，社會，經濟，政治，及消費者利益。另一個機構叫水務督察辦公室，專司水質檢查。在全年英格蘭，威爾士幾百萬次水質監(jiān)測中只抽查20次，卻產生極大威懾作用。
我國在水的民營化改革過程中，重點應該注意哪些問題？
包括水在內的公用事業(yè)民營化需要很多的條件，第一是法律框架，包括中央法規(guī)和地方法規(guī)。分清主體和權責，在公用事業(yè)民營化這一塊，目前不說是空白，也還是存在法律障礙的。二是合同問題，以前曾有很多不規(guī)范的合同，甚至是為了取得固定回報的假投資真借貸合同。
此次我國公用事業(yè)民營采用的是特許經營制，水的特許權經營過程中，最重要的因素是水價。而最基本的是進入主體的資質，在公用事業(yè)上不是有錢就能經營的，還要有能力，有業(yè)績，資格預審十分重要。
改革開放以來，房地產開發(fā)以外的最大的經濟增長點將是公用事業(yè)民營化。體制及所有制的變革將釋放出巨大的能量。公用事業(yè)姓“公”，如何使民營化進程公開，公平，防止私相授受，損公肥私，這是一個重要的課題。
改制過程中，要充分考慮水行業(yè)職工及管理層的利益，以承認他們在此行業(yè)的貢獻，激勵今后的業(yè)績。又要使政府及其他投資人的利益，社會公眾的利益找到均衡點。
目前，金融市場上資金并不短缺，好項目卻不易找，許多投資人把目光轉向水行業(yè)。水行業(yè)下一步的發(fā)展一定要與金融資本結合起來。水行業(yè)的投資規(guī)模大，設施使用周期長，穩(wěn)定的現(xiàn)金流。今后，老百姓手中的大量存款如果以債券方式投資水行業(yè)，則既穩(wěn)妥，又可高于銀行存款受益。
無論何人投資，水行業(yè)的專業(yè)隊伍運營是不可缺的。水及其他公用事業(yè)容不得停業(yè)、破產之舉。正如西方政府不允許保險公司破產一樣。
水安全也是其中非常重要的一點。水污染的檢測比較復雜，檢測只能保證此時此刻，而下一刻則沒法保證。美國每年花1億6000萬在全國搞水安全，9.11后更是加速了進程。美國朝野一年來花費大量人力物力落實國內安保措施。其實早在克林頓執(zhí)政的1998年5月12日即頒布總統(tǒng)63號決策令《關鍵性基礎設施保護白皮書》，其中規(guī)定所有事關重大的基礎設施，包括供水系統(tǒng)基礎設施保護，必須在2000年啟動，2003年底完成全面保護方案。2001年9.11針對美國的恐怖襲擊事件刺激并加速了這一方案的啟動及實施。 美國舉國上下，各行各業(yè)，全面加速啟動反恐措施，其中包括供水系統(tǒng)安全保護。
2002年6月12日美國聯(lián)邦政府通過HR3448《公共安全及反生化襲擊行動法案》，于2002財政年度啟動24億美金用于：毒品及疫苗控制國家儲蓄金，農業(yè)安全，社區(qū)/醫(yī)院反恐準備，飲用水安全計劃等。國會通過法案，其中1億6千萬美元必須直接用于飲用水安全計劃（2003財政年度追加2億美元用于小社區(qū)水安全），包括：危害評估，緊急情況補救措施，啟動針對薄弱環(huán)節(jié)的風險評估的“安全改善措施”，緊急狀態(tài)反應及損害減低措施。法案規(guī)定并資助，所有供水人口達3300人或以上的系統(tǒng)必須執(zhí)行：薄弱環(huán)節(jié)風險評估，緊急情況補救計劃。限期于2003年3月之前對供水人口達10萬以上水廠完成風險評估。各大水務公司也采取一系列行動以提高其水系統(tǒng)安全控制能力，避免災難性事故的發(fā)生。安全顧問公司忙于培訓，水安全咨詢公司訂單紛至沓來。
