1 問題的提出

　　隨著長江流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源的合理分配與使用提出了越來越高的要求。對流域內(nèi)水資源實行初始分配，清晰界定水權(quán)，推進(jìn)水資源的合理開發(fā)利用，提高水資源利用效率，以此支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前長江流域水資源管理的重要目標(biāo)。

　　與土地、礦產(chǎn)等資源不同，水資源具有流動性，開發(fā)利用排斥壟斷性、講求共有性。因此水資源在權(quán)屬管理上難以運用排他原則，在使用上具有競爭特性。正是由于共有資源可公開獲取，如果對水資源缺乏有效管理，必將導(dǎo)致用水戶之間的競爭博弈，造成水資源的過度使用，出現(xiàn)哈丁所謂的“公地悲劇”。

　　我國《水法》第47條規(guī)定：“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。水資源使用權(quán)是通過取水許可制度獲得的，但對于長江流域而言，由于尚未將流域內(nèi)的水權(quán)界定到各行政區(qū)，因而在核發(fā)取水許可證時，并未限定取水總量，“總量控制”的要求無法落實。因此，按水法對水資源的管理要求，必須對用水總量進(jìn)行清晰界定，換言之，就是要實現(xiàn)流域內(nèi)的水資源初始分配。

　　長江流域多年平均水資源總量為9960億m3 ，水資源十分豐沛，但時空分布極不平衡，在枯水年、枯水季節(jié)和一些支流地區(qū)存在用水緊張；在長江口，由于上游來水減少、用水量加大，近年出現(xiàn)咸潮入侵現(xiàn)象。近年來，長江流域已發(fā)生多起較大的水資源糾紛，如川黔邊界的同民河用水糾紛。這些事實客觀上反映了在水資源豐富的長江流域，已經(jīng)出現(xiàn)水資源緊張的局面和因水權(quán)的不明確而導(dǎo)致的競爭性用水，并由此引發(fā)糾紛。其解決的根本措施之一，就是要對流域水資源使用權(quán)進(jìn)行有效的界定與分配。流域的初始水權(quán)分配，能實現(xiàn)各省水資源利用的“總量控制”，規(guī)范用水秩序，大量避免水資源開發(fā)利用的矛盾。

　　目前學(xué)界對于初始水權(quán)的分配，有兩個層次的含義：第1層次為按流域內(nèi)的總量控制原則，向流域內(nèi)省級行政區(qū)分配初始水權(quán)（即跨省河流的分水）；第2個層次為省級行政區(qū)政府按流域分水方案，根據(jù)全省各行業(yè)的用水定額，將用水量向下級區(qū)域和用水戶進(jìn)行兩次水權(quán)分配。本文中指的是第1層次的分配。

　　2 初始水權(quán)的分配原則探討

　　2.1 基本原則

　　（1）可持續(xù)利用原則。流域分水一定要堅持可持續(xù)利用的原則，水權(quán)的分配既要考慮人類的生產(chǎn)生活，又要考慮生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、發(fā)展需要，用水要控制在環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發(fā)、承載能力下降等問題，維護當(dāng)代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間，做到“維護健康長江，促進(jìn)人水和諧”。

　　（2）公平為主、效率為輔的原則。公平分水就是要保證不同地區(qū)、不同人群生存和發(fā)展的平等用水權(quán)，并充分考慮經(jīng)濟社會不發(fā)達(dá)地區(qū)的用水需求和生態(tài)環(huán)境的用水。初始水權(quán)分配必須充分考慮水資源在地域間、行業(yè)間、各種人群間的平等分配和生態(tài)用水的要求，保證水資源在上下游、左右岸、不同區(qū)域、不同部門間的公平分配。

　　效率原則即指水權(quán)優(yōu)先分配給那些經(jīng)濟效率高的地區(qū)、行業(yè)和部門。公平原則與效率原則二者本身是沖突的，筆者認(rèn)為，初始水權(quán)分配時，應(yīng)該更加注重公平原則，在滿足公平原則的前提下再考慮效率的問題；如果二者不能兼顧，則在公平原則下進(jìn)行水權(quán)的初始分配，而水權(quán)的效率原則可以在水權(quán)的二級分配（市場分配）與水權(quán)流轉(zhuǎn)中體現(xiàn)出來。

　　（3）行政分配與民主協(xié)商相結(jié)合的原則。《水法》第3條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。《水法》第12條、第44條的規(guī)定也表明：我國的水資源管理與調(diào)配均由國務(wù)院及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)，而縣級以上地方政府水行政等主管部門負(fù)責(zé)本境內(nèi)的水資源調(diào)配和管理。據(jù)此可知，流域內(nèi)的水權(quán)初始分配應(yīng)該遵循行政分配的原則，這也是國外水權(quán)初始分配的習(xí)慣做法，即由國家作為水權(quán)的公權(quán)代表，行使水權(quán)公平分配的權(quán)力。另一方面，由于初始水權(quán)的分配涉及到各方的切身利益，水權(quán)的分配意味著相關(guān)各方的利益調(diào)整，因而必須同時堅持民主協(xié)商的原則。《水法》第45條規(guī)定：跨省流域水量分配方案由流域管理機構(gòu)與相關(guān)省級政府協(xié)商制訂，這體現(xiàn)了水權(quán)初始分配過程中的民主性。只有廣泛聽取各方意見，充分兼顧不同地區(qū)、部門和人群的利益，才可能使水權(quán)的分配更加公平、合理，尤其要保證落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)能平等地獲得國民經(jīng)濟發(fā)展所需要的水資源。

　　2.2 具體原則

　　長江流域豐水年水量基本可滿足生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水的需求，但枯水年用水相對緊張，因此應(yīng)按枯水年的水量制定初始水權(quán)的分配方案。參考國內(nèi)外初始水權(quán)分配的研究成果與實踐經(jīng)驗，根據(jù)長江流域的具體情況，初始水權(quán)分配的具體原則可歸納為以下幾點。

　　（1）比例分水原則。在各省級行政區(qū)之間按照一定比例分水，而不是分配固定的水量。分水比例的確定是水權(quán)分配的重要工作，其中關(guān)系到現(xiàn)狀用水的把握以及對不合理用水的調(diào)整，也應(yīng)考慮各省級行政區(qū)對水量的貢獻(xiàn)。

　　（2）尊重現(xiàn)狀用水，同時考慮歷史用水習(xí)慣和社會經(jīng)濟未來發(fā)展的原則。現(xiàn)狀用水是初始水權(quán)分配的基本依據(jù)，因為現(xiàn)狀用水反映了當(dāng)前各地區(qū)、部門的用水格局，而用水格局又是與生活、生產(chǎn)密切相關(guān)，與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、生態(tài)環(huán)境等密切相關(guān)，具有一定的合理性，容易得到用水者、管理者的普遍認(rèn)可。尊重用水現(xiàn)狀，可降低改革和管理成本，加強初始水權(quán)分配方案的可操作性。世界水權(quán)分配的經(jīng)驗表明，尊重歷史用水習(xí)慣也是水權(quán)初始分配中普遍遵循的原則，忽略這一點，容易引發(fā)用水糾紛。同時，還應(yīng)根據(jù)各地區(qū)、部門的未來發(fā)展前景，適當(dāng)對現(xiàn)狀用水進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　（3）糧食安全原則。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)灌溉用水效率相對其他產(chǎn)業(yè)要低很多，然而，為了保證國家糧食安全，在進(jìn)行流域初始水權(quán)分配時尤其應(yīng)該關(guān)注農(nóng)業(yè)灌溉用水問題，考慮節(jié)水技術(shù)的提高與運用，在對用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的基礎(chǔ)上首先保證灌溉水權(quán)。

　　（4）水源地補償原則。水源地一般位于流域的上游地區(qū)，經(jīng)濟比較落后，水資源開發(fā)利用程度低，按以上3條具體分水原則，水源地的初始水權(quán)必然較小。然而，水源地區(qū)對河流的水量貢獻(xiàn)率大，并且擔(dān)負(fù)著水土保持、涵養(yǎng)水源等保護流域水量、水質(zhì)的重大責(zé)任，在未來的發(fā)展中，由于其保護水源的任務(wù)，其發(fā)展必定受到限制。因此，在流域的初始水權(quán)分配中，應(yīng)該為水源地區(qū)預(yù)留足夠的發(fā)展用水，以補償水源地為整個流域所作出的犧牲。水源地區(qū)也可以用富余的水權(quán)通過市場流轉(zhuǎn)，獲得補償和收益。

　　（5）政府預(yù)留一部分用水權(quán)原則。長江水量相對豐富，開發(fā)利用程度不太高，為了給今后的經(jīng)濟發(fā)展留有余地，保證生態(tài)與環(huán)境用水，在緊急情況下如救災(zāi)、抗旱、公共安全事故等突發(fā)事件的用水，政府應(yīng)該預(yù)留一部分必要的公用水權(quán)。

　　2.3 水權(quán)優(yōu)先順序

　　水資源總量充足、水質(zhì)良好時，水權(quán)的優(yōu)先順序并不十分突出。但當(dāng)水資源總量不足、水質(zhì)沒有保證（水質(zhì)性缺水）時，水權(quán)實現(xiàn)的優(yōu)先順序就顯得十分重要。因此在進(jìn)行流域初始水權(quán)分配時，還應(yīng)規(guī)定水權(quán)的優(yōu)先順序，國際上稱為水權(quán)的“優(yōu)先權(quán)”。

　　（1）生活用水優(yōu)先原則。生存權(quán)是人權(quán)中最基本的權(quán)利，保障公民的生存權(quán)是所有法律的核心問題。水是生命不可缺少的物質(zhì)，因此在全世界的水法體系中有一個共同的原則，即生活用水優(yōu)先原則。我國《水法》也同樣規(guī)定：城鄉(xiāng)居民生活用水擁有最高的優(yōu)先權(quán)。

　　（2）水源地優(yōu)先原則。按照國際慣例，水源地優(yōu)先原則不僅要求在流域水權(quán)初始分配時，要優(yōu)先滿足水源地現(xiàn)狀和未來的用水量，而且要求在用水緊張時優(yōu)先保證水源地的用水。如果有調(diào)水工程，當(dāng)發(fā)展相同需水產(chǎn)業(yè)時，應(yīng)優(yōu)先考慮水資源生成地區(qū)，而不是調(diào)入地區(qū)。

　　（3）“時先權(quán)先”原則。該原則是尊重現(xiàn)狀用水與歷史用水原則在優(yōu)先權(quán)上的反映，即：用水時間長、歷史久的用水戶擁有更優(yōu)先的用水權(quán)。該原則在我國可能更多地體現(xiàn)為“現(xiàn)狀生產(chǎn)用水優(yōu)先”原則。現(xiàn)狀生產(chǎn)力是勞動成果的積累，是社會物質(zhì)財富的主要體現(xiàn)形式。因此，已經(jīng)成為生產(chǎn)力要素的水資源使用權(quán)要得到優(yōu)先認(rèn)可。

　　（4）生態(tài)環(huán)境用水優(yōu)先原則。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人類對水資源的利用首先應(yīng)以河流的健康為前提。《水法》第21條規(guī)定：“在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要”。對于長江流域而言，水量的保證問題不大，特別應(yīng)該警惕因水質(zhì)的破壞而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境用水權(quán)的難以滿足。

　　3 流域水權(quán)初始分配的一個實例

　　筆者選取長江某支流（以下稱甲流域）為例，嘗試對其進(jìn)行初始水權(quán)分配。甲流域多年平均水資源量551億m3 ，75%頻率的水資源量為461億m3 ，考慮規(guī)劃可預(yù)見期結(jié)合現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度，扣除生態(tài)用水和汛期洪水后，75%頻率的水資源可利用量為138.35億m3 .流域內(nèi)主要有兩個省級行政區(qū)：行政區(qū)1和行政區(qū)2，為上下游關(guān)系，行政區(qū)1位于上游，其面積是行政區(qū)2的5.5倍。甲流域2000年現(xiàn)狀用水總量為44.1億m3 ，行政區(qū)1和行政區(qū)2的現(xiàn)狀用水比例為10∶1，用水結(jié)構(gòu)基本相同，生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)的用水比例約為16∶28∶54.

　　甲流域枯水年份（75%）可用于初始水權(quán)分配的水資源可利用量為138.35億m3 ，根據(jù)上述的初始水權(quán)分配原則，考慮行政區(qū)1為水源地，擔(dān)負(fù)著水土保持、涵養(yǎng)水源的義務(wù)，分水比例向行政區(qū)1傾斜；同時考慮行政區(qū)2未來對用水的發(fā)展要求，適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)狀用水的比例，行政區(qū)1和行政區(qū)2的分水比例綜合確定為7∶1.兩個行政區(qū)的工業(yè)在國民經(jīng)濟現(xiàn)狀所占比例較低，未來將有較大的增長，用水結(jié)構(gòu)比例從28%提高到35%，農(nóng)業(yè)灌溉用水考慮“糧食安全”的原則和節(jié)水技術(shù)的提高，用水結(jié)構(gòu)比例從54%調(diào)整到50%.生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)的用水比例為15∶35∶50.此外，國家預(yù)留20%的水量備用。該流域的初始水權(quán)分配情況見表1.

　　由于甲流域的水資源豐沛，流域內(nèi)2個省級行政區(qū)處于經(jīng)濟相對不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，如果加強對水資源的管理，注重水資源的節(jié)約和保護，分配的初始水權(quán)可滿足未來各行業(yè)相當(dāng)長的時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求，不必起動水權(quán)的優(yōu)先權(quán)管理。

　　4 討論與建議

　　長江流域初始水權(quán)分配原則的確定、各省份初始水權(quán)的具體分配，既需要國務(wù)院及其水行政主管部門、流域機構(gòu)以及各省級行政區(qū)的參與，同時也需要相關(guān)各方進(jìn)行民主協(xié)商。當(dāng)協(xié)商難以一致時，應(yīng)有權(quán)威的裁決機構(gòu)，確定多數(shù)方同意的方案，以此提高初始水權(quán)分配效率，防止久議不決。

　　當(dāng)流域內(nèi)省際間的初始水權(quán)確定之后，需要有強有力的保障措施來強化監(jiān)督管理、規(guī)范用水秩序。這些措施包括3個方面：省際間控制斷面的水量、水質(zhì)監(jiān)測；水權(quán)管理系統(tǒng)建設(shè)；超額用水或水質(zhì)超標(biāo)時的罰則。

　　在省際邊界的控制斷面，由流域機構(gòu)設(shè)立水文站，進(jìn)行水質(zhì)、流量的監(jiān)測，以監(jiān)測斷面的流量值，判斷上游省份用水量是否超過初始水權(quán)總量。此外，長江流域已完成了水功能區(qū)劃，省際間控制斷面的水質(zhì)，應(yīng)以《長江流域水功能區(qū)劃》中該河段水功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，保證進(jìn)入下游省份的水質(zhì)。（考試大一級建造師編輯整理）