行政組織概述

（一）行政組織

行政組織是以實現國家行政職能為目的，以行政職位為基本構成單位的組織。以行政職位為基本構成單位，可以組成不同規模、不同功能和不同形式的各種行政組織。行政組織的主要形態是國家行政機關，除此之外，還包括授權組織、受委托的組織、行政機構。

行政組織法是關于行政組織的職能和權限、設置權和編制權、公務員錄用權和管理權的法律制度，可以分為行政組織（行政機關和非政府公共組織）和公務員兩大部分。行政機關組織法的主要內容有：行政機關的性質和組成，行政機關的職責權限，行政機關的設置和編制管理，行政機關的決策制度和工作規則，行政機關之間的相互關系和監督機制。

編制管理是行政機關設置行政機構的經常性管理活動。編制主要是指行政機構的人員定額和職位結構。我國的編制管理機關是國務院和地方縣級以上人民政府的編制委員會。

（二）行政主體

行政主體是指依法享有獨立的行政職權，對外以自己的名義行使行政職權，并獨立承擔相應的法律責任的組織。

行政主體是職權主體、名義主體和責任主體的集合：

第一，職權主體。行政主體區別于其他權力主體，如人民法院享有的是司法權，并非行政職權。此外，受委托的主體雖構成行使行政職權的行為主體，卻并不享有獨立的行政職權，因而不構成行政主體；

第二，名義主體。行政主體采取“顯名主義”的判斷標準，即以行政決定文書上署名的主體為行政主體。需要注意的是，對于經上級批準情形下的行政主體判斷，存在行政訴訟、行政復議和行政許可的復雜情形，行政訴訟中以署名的主體為行政主體，行政復議中以批準的主體為行政主體，行政許可中批準主體與下級機關作為共同的行政主體；

第三，責任主體。行政主體構成行政復議的被申請人，行政訴訟的被告，國家賠償中行政賠償的賠償義務機關。

此外，授權主體是否在具體案件中構成行政主體，需要區分兩種越權的情形：

1.超越授權的幅度。如派出所被授權對治安處罰案件中作出500元以下的罰款，當其作出2000元罰款時，派出所構成該案中的行政主體；

2.超越授權的種類。如派出所作出行政拘留的處罰，行政主體是設立該派出所的公安局。

（三）行政機關

行政機關是由國家依法設立、行使國家行政職權，掌管國家行政事務的國家機構。按照不同的標準，可以將行政機關劃分為不同種類：

1.中央行政機關和地方行政機關。前者包括國務院及其工作部門，后者包括地方各級人民政府及其工作部門、派出機關。

2.一般行政機關和專門行政機關。一般行政機關具有概括性的行政職權，如國務院和地方各級人民政府，專門行政機關具有某類行政職權，主要表現為政府的工作部門，如環保部，教育局等。

3.正式行政機關和派出機關。正式行政機關是由人民代表大會設立并獨立行使職權的行政機關，一般行政機關和專門行政機關均屬于正式行政機關。派出機關是一級人民政府基于地域管理的需要而設立的行政機關，包括行政公署、區公所和街道辦事處。

行政機關是最主要的行政主體，但也并非絕對。

首先，并非所有的行政機關都構成行政主體，如國務院參事室作為國務院直屬機構屬于行政機關的序列，但卻并不具有對外的行政管理職權；

其次，具有行政主體資格的行政機關并非在任何情況下都以行政主體的身份出現，如行政機關購買辦公用品時表現為民事主體的身份，又如公安局在向規劃局提出規劃許可申請時表現為行政相對人的身份；

最后，除了行政機關以外，授權組織也是行政主體的一種表現形式。

（四）行政機構

行政機構與行政機關相對應，附屬于某個行政機關，除非獲得法律、法規、規章的授權，否則不能對外以自身名義行使職權，也不能獨立承擔法律責任，因而不具有行政主體資格。行政機構主要包括以下三種類型：

1.內設機構

行政機關根據自身工作需要進行自身組織建設，設立若干內設機構，如財政部的條法司、稅政司，國土資源廳的行政審批處、政策法規處等。除非得到法律、法規、規章的授權，否則不具有行政主體資格。

2.派出機構

政府的職能部門在一定行政區域設立的，代表其行使行政職權的行政機構。實踐中具有代表性的是縣級公安機關設立的派出所，縣級工商機關設立的工商所，縣級稅務機關設立的稅務所。需要注意的是，這三類派出機構作為授權主體，在一定權限范圍內具有行政主體資格，具體來說：派出所有權在治安處罰案件中處以警告和500元以下罰款，工商所有權對個體工商戶的違法行為和集中貿易中的違法行為作出處罰（不包括吊銷營業執照），稅務所有權作出2000元以下的罰款。

3.新增機構（臨時機構）

行政機關為行政管理需要臨時組建的執法機構，如拆遷辦、改制辦、招商辦、籌建處等。

（五）實施行政職能的非政府組織

非政府組織原本不具有行政職權，但在特定情況下可能獲得行政職權，或者成為事實上行使行政職權的主體，亦即法律、法規、規章授權的組織和受委托的組織。

1.法律、法規、規章授權的組織

根據法律、法規、規章的規定，有權以自身名義行使行政職權，并獨立承擔相應法律責任的具有管理公共事務只能的組織。需要把握以下幾點要點：

第一，授權的依據只能是法律、法規和規章，其他規范性文件的所謂“授權”均視為委托。并且，對于行政處罰、行政許可、行政強制措施，只能是法律、法規授權；行政強制執行只能是法律授權。

第二，當授權的法律、法規和規章失效，原得到授權組織不再享有該授予的行政職權。

第三，授權的對象包括事業單位、企業組織、人民團體、社會團體、基層群眾性自治組織等。

2.受委托的組織

受委托的組織以委托主體的名義，在委托事項范圍內實施行政職能，相應的法律責任由委托主體承擔。

第一，委托的對象包括行政機關、組織和個人。

第二，權力的來源并非法律、法規和規章，而是行政機關的委托行為。

第三，受委托的組織只是實施行政職能的行為主體，而非職權主體、名義主體和責任主體。

第四，委托的合法要件包括：行政委托本身合法有效，受委托的組織以委托機關的名義行事，受委托的組織不得超出委托事項的范圍，受委托的組織不得轉委托，委托機關應當將委托的對象以及委托的內容公開。

此外，需要特別注意的是，行政處罰權可以委托給社會組織，行政許可權只能委托給行政機關，行政強制措施禁止委托，部分行政強制執行可以委托（代履行）。