（三）取水許可管理層次較低，內容偏狹
1、取水許可管理的靜態化管理模式不適應日益緊缺的黃河水資源管理需要。目前，取水許可管理僅限于許可證批準總量的控制，對取水時段的準取水量也不夠細化。比如，各取水口每個月的取水量未體現在許可證上，造成監控上難以操作。特別是在農業取水集中的時段，不能實現有序的調度，極易造成下游地區無水可取。為保證山東省沿黃人民生活和工農業生產用水，山東黃河河務局不得不多次向黃河水利委員會請求采取緊急調水措施；為保證勝利油田和河口地區的用水，山東黃河河務局在每次調水期間都是派出幾個工作組在本省河段內沿河鎖閉閘門限水。據了解，僅1998年山東黃河河務局為保障向下游供水，曾五次共派出十余個工作組監督調水工作，耗資達2100萬元。由此看出，采取總量控制這種靜態的取水許可管理模式，不能保證水資源的有效調度，不適應黃河水資源管理的要求。只有將取水許可管理由總量控制向按水資源供需狀況分時段控制深化，才能真正有效的控制各取水口的取水量，從而保障合理利用黃河水資源。
2.水利用效率管理尚未納入取水許可管理。如前所述，黃河水資源十分緊缺，全流域取水總量已達到水資源可利用量的87.8%，并且下游河道斷流時間、斷流長度越來越長，次數越來越頻繁。但是，總體來看，整個流域的水利用率普遍較低且不均勻，據有關資料分析，流域內工業用水萬元產值取水量為349立方米，比中國北方其他河流耗水高出50%有余；農業用水方面，單方水產值不足1元的有5個省區，寧夏僅為0.21元，與全國平均3.98元相比差18倍，而山東省已達到15.10元，由此可見，各省區用水效益十分懸殊。即使水效益較高的山東省，目前在農田灌溉中依然采取大水漫灌的方式，其水資源有效利用率不足50%，水資源浪費十分驚人。節約用水的潛力是非常之大。如何通過取水許可管理提高水資源的有效利用率，也是急需解決的重要問題。
3.取水許可對水質管理力度不夠。黃河水質污染日趨嚴重。據近幾年來的水質監測資料評價，在黃河干支流12500km評價河長中，屬于一、二類水質的河長為1750km，僅占評價河長的14%；三類水質河長2140km，占17%；四類水質河長5280km，占34%；五類水質河長2010km，占16%；劣于五類水質的河長2350km，占19%.全流域向黃河排放污水已超過50億噸，1995年以來，水質比較好的黃河下游河段，也頻繁出現長時間被污染現象，濟南市黃河水廠7次因黃河水質污染被迫停產。由于水質污染，使本已十分緊缺的黃河水資源更是雪上加霜。對此，各級流域機構的管理顯得力不從心，目前所實施的《取水許可水質管理規定》，對向黃河河道排污者的制裁措施僅僅是吊銷取水許可證，以及責令停止取水和核減取水計劃指標，而未設定行政罰款等有力的條款，以此管理難有成效，而對取用非黃河水的排污者更是無能為力，這也是目前流域機構和各級水行政主管部門面臨的困境。
三、幾點建議
1、加快立法進程，增強流域機構的管理效能
（1）盡快對《水法》做出修改，并在新的《水法》中明確流域機構在水資源管理上的法律地位，明確流域管理與行政區域管理的關系及相關的責任，確立大江大河水資源的流域統一管理體制。使流域機構有其權，履其職，責權相稱。
（2）盡快制定出臺《黃河法》，對黃河水資源的管理做出具體的規定，為黃河的依法管理提供操作性和針對性更強的法律依據。
（3）通過立法賦予包括流域機構在內的水行政管理機關以水質監督管理和行政處罰職權，以對向水體排污行為實施有效、有力的管理，也可以比照淮河流域的管理模式強化黃河流域機構對水資源的保護職權。
（4）為保證黃河水資源持續、有效、合理地開發利用，國家應加大節約用水的管理力度。一方面要制定操作性更強的《節約用水管理辦法》，以國家法律法規來規范人們的節水行為；另一方面，在國家《水資源費征收管理辦法》出臺前，為緩解黃河水資源目前的緊缺狀況，可以考慮授權黃河水利委員會首先在黃河干流開征黃河水資源費，利用經濟杠桿的調節作用來促使用水戶節約用水，而且還可以利用征收的水資源費支持用水戶建設節水工程。同時，進一步把水價調整到位。
（5）國家應當賦予流域機構立法的權力，使其能夠針對黃河的特殊性制定有較高法律效力的補充性規定，有效地協調和解決本流域內的特殊問題。
2、加大執法力度，維護法律尊嚴。國家應當賦予黃河水利委員會對黃河水資源實施統一管理和調度的職權，并賦予流域機構各級管理部門相應職權，使之具備應有的執法能力，有效控制和協調沿黃地區的用水需求，使水法規能夠落到實處。同時，各級流域管理機構要用好現有政策和法規，加大對水資源的管理力度。并在流域機構內部盡快完善水資源管理機制，建立水資源管理目標體系，明確規定有關部門的職責和權限，形成一部門負責多部門協作的局面，使水資源管理部門能夠在取水許可審批、取水口運用管理、取水調度及用水監督等主要環節上發揮應有的作用。
3、完善取水許可管理規定，制定配套措施
（1）在取水許可管理法規中，對違法違章取水行為設定經濟制裁條款，并授予流域各級機構相當于同級水行政主管部門的管理職權。
（2）規定水資源有效利用率下限，對于低于下限的、浪費水資源的責令其限期改正或給予經濟制裁。就是說流域機構不能只管取水口，應當賦予流域機構直接管理取水人乃至用水人水資源使用情況的權限。
（3）細化取水許可證準取水量的準取時間，建立取水總量控制與取水時間控制相結合的管理體系，至少要細化到月，集中取水期間應當細化到旬，以增強取水許可管理的可操作性。強化水量調度的執法力度，同時使取水許可與日常水量調度不再分割。
（4）建立各取水口取水量控制與各河段下泄流量控制相結合的管理機制。在取水量較大的河段增設流量觀測站，并規定各測站的最小保證下泄流量，對于達不到下泄流量指標區間的取水人實施經濟制裁。從而保證各河段，特別是下游河段取水人的用水權益。
4.建立取水權益侵害補償制度。黃河水資源是全流域的共享資源，上下游取水人在取水權益上應當享有平等的地位，對于搶水、爭水、多取水，造成他人取水權益受損害的，應當對取水權益受害人給予經濟補償。目前，比較突出的問題是，下游地區在應當取水時河中沒有水，為保證用水不得不投入巨資興建調蓄水庫，這無疑加重了下游地區的經濟負擔。這一方面有水資源量本身不足的問題，另一方面上游地區超量取水、浪費水資源的責任是不可推卸的，這些超量取水而受益者和浪費水資源者，應當給予給由此造成的損失取水人以經濟補償。
5、加強執法隊伍建設，提高執法效能。各級黃河流域管理機構，要把水資源管理作為一項重要職責來履行，充實水資源管理人員，加強培訓，不斷提高執法隊伍的執法水平。建立健全取水許可管理工作制度，規范執法行為，加強執法監督，嚴肅執法紀律，對于出現的執法過錯要追究其責任，從而確保取水許可制度的正確實施，把有限的黃河水資源保護好、利用好。
