水危機是未來20年中國實現全面建設小康社會目標所面臨的重大挑戰之一，水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態資源赤字”。水危機的性質不同于能源危機，能源短缺可以通過國際市場大量進口得以緩解，水的區域性、不可替代性決定了應對水危機的長期性和艱巨性。目前關于水危機的性質分析有不同的認識，一種較為流行的看法認為水危機是資源供給短缺導致的資源危機。我們認為水危機表面上是資源危機，實質上是治理危機，是我們治水體制的長期失效（包括政府缺位、市場缺失和計劃失效），導致治理能力低下，不能有效應對變化條件下的各種挑戰。

　　危機則是改革的契機。在人類應對挑戰、對付危機的各種行為中，制度的確立與改進最具有根本性，它的作用就在于節約成本，降低不確定性。制度是人類成功應對挑戰的結果，又是成功迎接進一步挑戰的先決條件。響應水危機的行為調整，既需要工程建設、更需要制度建設。過去我們應對水危機是以工程建設為中心，建設了大量水利工程和調水工程，但是資源供給總是趕不上人類的需求，水危機反而越來越突出，這表明開源的水利工程建設只能治標，節水的制度建設才是響應水危機的治本之策。中國的治水模式必須從過度依賴工程建設擴大供給為主轉向制度建設激勵節水，從單一的硬件建設（如水利設備、基礎設施）轉向軟件建設（如制度、法制、民主、R&D、能力建設）和硬件協調發展，政府水利主管部門主要職能從工程投資優先轉向制度建設、公共服務、社會管理。

　　1998年發生特大洪水之后，我國進入大規模水利工程建設時期，過去五年中央水利基建投資總額達1786億元，是1949年到1997年水利基建投資總額的2.36倍。國家共發行國債6600多億元，其中用于水利建設1258億元，約占五分之一。為了應對嚴峻的水危機，大幅度增加水利投資是必要的，但同時也需要相應加大制度建設的力度。大規模的水利工程建設必須伴隨大規模的制度建設，否則不僅不能保證大量工程發揮預期效益，而且隨著工程效益的迅速衰減，可能會將我們的水問題拖入更加復雜的境地。

　　節水型社會建設最能夠反映對治水模式轉型的要求。我們認為，未來20年中國非常有必要全面建設節水型社會，這是全面建設小康社會的重要支撐，也是中國解決水問題的根本出路。節水型社會包含三重相互聯系的特征，微觀上資源利用的高效率，中觀上資源配置的高效益，宏觀上水資源利用的可持續。建立節水型社會是一場深刻的社會變革，核心是通過大規模的制度建設，降低水治理的各種成本，建立促進節水和精心用水管水的激勵機制。建設節水型社會要比調水工程經濟成本低得多，社會收益高得多，這正是制度建設最主要的節約作用。

　　節水型社會的建立，是一個強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的過程，不僅需要水利部門發揮重要作用，更需要各級政府發揮主導作用。目前水利部組織的節水型社會試點工作已經取得初步經驗，我們建議優先在西北和華北缺水地區推廣節水型社會建設的經驗，待取得一定成效后再向全國推廣。

　　我國水資源嚴重短缺與用水嚴重浪費的現象普遍共存，建設節水型社會是中國可持續發展的戰略選擇。未來20年中國需要全面建設節水型社會，這是中國應對水危機的根本出路，也是全面建設小康社會的重要支撐。節水型社會建設，是水利部門的一項基本任務，同時應作為各級地方政府的一項重要工作，特別應成為華北和西北地區各級地方政府的一項非常重要的日常性工作。

　　什么是節水型社會？如何建設節水型社會？建成什么樣的節水型社會？這是新世紀中國治水面臨的重大課題。西北黑河流域中游的張掖地區是我國第一個節水型社會試點，提供了建設節水型社會的制度實踐。近期作者兩次赴張掖實地調研，在充分吸收已有研究成果基礎上，對張掖的試點經驗進行理論總結，嘗試概括節水型社會的特征、實現途徑和運行機制，使其有更大范圍的指導意義。

　　節水型社會是水資源集約高效利用、經濟社會快速發展、人與自然和諧相處的社會，包含三重相互聯系的特征：微觀上資源利用的高效率；中觀上資源配置的高效益；宏觀上資源利用的可持續。節水型社會體現了人類發展的現代理念，代表著高度的社會文明，也是現代化的重要標志。我國現狀用水效率普遍不高，用水效益更為低下，部分地區已經超過水資源承載能力，建設節水型社會的任務有很強的緊迫性和艱巨性。

　　建立節水型社會是一場深刻的社會變革，核心是大規模的制度建設。張掖的實踐證明，水權理論為節水型社會建設提供了現實可行的制度框架。實施水權管理是從傳統用水粗放型社會走向節水型社會的具體途徑，內容包括：

　?。?）落實和強化宏觀上的總量控制；

　　（2）根據總量約束制定發展戰略和調整經濟布局；

　　（3）將總量指標逐級向下分配，明確各用水單元的權利和義務；

　?。?）建設計量和監控等支撐水權制度運行的硬件基礎設施；

　?。?）建立用水者協會等水權管理的軟件基礎設施。建立水權制度，實施水權管理，是一項嶄新的事業，要在實踐中探索和創新，在創新中發展和完善。