國(guó)務(wù)院《取水許可制度實(shí)施辦法》自1993年9月1日頒布并實(shí)施以來(lái)，黃河流域機(jī)構(gòu)在沿黃各級(jí)水行政主管部門(mén)的配合支持下，通過(guò)開(kāi)展取水登記、發(fā)放報(bào)水許可證、取水許可證年審等工作，使黃河取水許可管理開(kāi)始步入軌道。但是，由于黃河流域水資源嚴(yán)重缺乏，黃河水資源供求矛盾日趨尖銳，僅有登記、發(fā)證是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全流域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)合理開(kāi)發(fā)利用黃河水資源的要求，黃河取水許可管理亟待向深層次發(fā)展，在此結(jié)合黃河水資源的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀許可制度的正確實(shí)施，把有限的黃河水資源保護(hù)好、利用好。

　　總之，黃河水資源是有限的，黃河水資源和取水許可制度實(shí)施中遇到的問(wèn)題及解決的辦法談幾點(diǎn)看法。

　　一、黃河水資源供求矛盾日趨尖銳，對(duì)加強(qiáng)取水許可管理提出了迫切的要求

　?。ㄒ唬S河水資源供求狀況

　　黃河是我國(guó)第二大河，水資源總量居全國(guó)七大江河第4位，但多年平均河川徑流量只有580億立方米，僅占全國(guó)河川徑流量的2%，是長(zhǎng)江水量的1/20，為減緩黃河下游河道的泥沙淤積，每年還需要200多億立方米的水量輸沙入海，這樣，正常年份黃河可供利用的水量只有370億立方米左右，這還包括了大汛期間難以引用的水量。從對(duì)黃河水資源的開(kāi)發(fā)利用來(lái)看，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，流域內(nèi)已建成大中小型水庫(kù)3147座，總庫(kù)容574億立方米，引水工程4500多處，提水工程2.9萬(wàn)處，下游兩岸引黃涵閘110多座，另外中上游還有“引大入秦”、“鹽環(huán)定揚(yáng)黃供水”，下游也有“引黃濟(jì)青”、“引黃入衛(wèi)”等工程。多年平均黃河地表水資源耗用量在320億立方米左右，河川徑流利用率已超過(guò)55%，與國(guó)內(nèi)外大江大河相比均屬于高水平。用水主要地區(qū)分布是寧夏、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)約100億立方米，豫魯引黃灌區(qū)120億立方米，涇洛渭汾等其他灌區(qū)100億立方米。用水大戶(hù)是農(nóng)田灌溉約290億立方米，占90%多。近些年來(lái)，黃河流域地下水開(kāi)發(fā)利用量已達(dá)80億—100億立方米，有些地區(qū)的地下水已經(jīng)超采，并已形成地下漏斗區(qū)。山東省濟(jì)南市歷史上素以泉城聞名，而今因地下水嚴(yán)重超采，使得群泉經(jīng)常停涌，而且停涌時(shí)間多于噴涌時(shí)間，并呈逐年惡化的趨勢(shì)，“泉城”已難符其名。

　　隨著沿黃地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，對(duì)黃河水資源的需求量越來(lái)越多，致使黃河下游在用水高峰季節(jié)經(jīng)常發(fā)生斷流，而且近些年來(lái)斷流次數(shù)越來(lái)越多，斷流時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，斷流的上端離河口越來(lái)越遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1972年前幾乎沒(méi)有發(fā)生斷流，而1972年—1995年24年間，就有18年共發(fā)生45次斷流，累計(jì)天數(shù)526天，平均每年22天。1992年以來(lái)，每年斷流都在60天以上，1995年斷流長(zhǎng)達(dá)122天，斷流河段上延至河南開(kāi)封附近的夾河灘斷面，長(zhǎng)達(dá)600km，為歷史所罕見(jiàn)。1997年的情況更為嚴(yán)峻，斷流天數(shù)長(zhǎng)達(dá)226天。給黃河下游沿岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了嚴(yán)重困難，1995年，僅山東段不完全統(tǒng)計(jì)，勝利油田少產(chǎn)原油260萬(wàn)噸，減少產(chǎn)值30億元，德州、濱州、東營(yíng)三市100多萬(wàn)人因水源不足限時(shí)限量供水，濟(jì)南市黃河水廠(chǎng)被迫停產(chǎn)3個(gè)月，東營(yíng)市2.7萬(wàn)hm2　水稻僅插秧0.47萬(wàn)hm2　損失近1億元。長(zhǎng)時(shí)間斷流使山東省黃河供水區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了很大影響。同時(shí)，黃河下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

　　解決黃河水資源短缺的問(wèn)題，近期來(lái)看，主要的辦法就是要加強(qiáng)管理，向管理要供水效益，通過(guò)加強(qiáng)取水許可管理，把住取水關(guān)，對(duì)上下游、左右岸的取水量進(jìn)行合理分配和有效的調(diào)度，減少斷流、提高供水保障率，為全流域，特別是為下游地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供水源保障。

　?。ǘS河取水許可管理取得的進(jìn)展

　　從黃河全流域的實(shí)施情況看，近幾年針對(duì)斷流和用水需求狀況，加強(qiáng)了取水許可審批與管理，采取了取水許可審批與適時(shí)水量調(diào)度的做法，取得了較好的效果，在全流域處于干旱期的情況下，止住了連年斷流的勢(shì)頭，近兩年未發(fā)生斷流。到目前，黃河水利委員會(huì)共發(fā)放取水許可證1987份（占應(yīng)發(fā)證的99.8%），批準(zhǔn)年取水總量限額為276.85億立方米，按取水水源類(lèi)型分，地表水373份，批準(zhǔn)水量274.04億立方米；地下水1614份，批準(zhǔn)水量2.81億立方米。從濟(jì)南市的情況來(lái)看，一是在市縣兩級(jí)河務(wù)局建立了取水許可管理體系；二是為轄區(qū)內(nèi)各取水口辦理了取水許可證，到目前共發(fā)放取水許可226份，批準(zhǔn)年取水總量限額6.05億立方米，其中地表水67份，批準(zhǔn)取水量5.7億立方米；地下水159份，批準(zhǔn)取水量0.35億立方米；三是認(rèn)真執(zhí)行了上級(jí)下達(dá)的各年度的調(diào)水指令，為向下游調(diào)水成功提供了保證；四是加強(qiáng)了日常取水許可監(jiān)督，并完成了各年度的取水許可證年審工作，督促21處取水口裝備了量水設(shè)施，取水管理秩序開(kāi)始建立。但僅此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，黃河再次斷流的可能依然非常大，水質(zhì)污染趨向嚴(yán)重。取水許可管理力度明顯不夠。

　　二、黃河取水許可管理中存在的問(wèn)題

　　（一）黃河取水許可管理機(jī)制尚不理順這里主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題，其一是流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系沒(méi)理順；二是流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制主要有兩個(gè)方面的問(wèn)題，其一是流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系不順；二是流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制尚需完善。

　　1.流域統(tǒng)一管理難以落實(shí)。作為流域管理與行政區(qū)域管理之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是要不要堅(jiān)持流域統(tǒng)一管理的問(wèn)題。行政區(qū)域管理統(tǒng)一于流域管理，這在法律法規(guī)的規(guī)定上和道理上都是無(wú)可辯駁的，但在實(shí)際的水資源管理中卻難以實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：

　?。?）在發(fā)放許可證上，以行政區(qū)域統(tǒng)一管理否定流域統(tǒng)一管理。有的行政區(qū)域管理部門(mén)強(qiáng)行向黃河取水口的取水人發(fā)放取水許可證，使之持有流域和當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域兩個(gè)水資源管理機(jī)構(gòu)發(fā)放的取水許可證，既造成管理混亂，難以執(zhí)行，也有損于法律的尊嚴(yán)；

　?。?）在水量管理上，黃河可供水量的分配呈兩路并行。一方面是黃河流域機(jī)構(gòu)的各級(jí)管理部門(mén)按照取水許可審批權(quán)限和各取水口提出的年計(jì)劃取水申請(qǐng)核批的取水控制額度；另一方面有的地方水行政主管部門(mén)也下達(dá)取水計(jì)劃指標(biāo)，有的地方還以此向黃河部門(mén)要水，從而造成了管理上的混亂；

　?。?）在對(duì)流域管理與行政區(qū)域管理的理解上，存在著“批發(fā)”與“零售”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。認(rèn)為國(guó)家對(duì)黃河流域各省（區(qū)）下達(dá)的用水量限額是黃河水利委員會(huì)對(duì)水量的“批發(fā)”，在限額之內(nèi)由各?。▍^(qū)）對(duì)下進(jìn)行再分配，叫做“零售”，各?。▍^(qū)）怎么樣管理，黃河管理機(jī)構(gòu)不要管。其結(jié)果是直接破壞了黃河水資源的統(tǒng)一調(diào)度，把一個(gè)流域變相分割為若干段，如果是在集中取水期間，上游?。▍^(qū)）在自己的取水總量?jī)?nèi)搞“零售”，把有限的河水取光了，下游?。▍^(qū)）還“零售”什么？這種觀點(diǎn)雖然站不住腳，但在一些地方水行政主管部門(mén)中卻根深蒂固，危害著黃河水資源的統(tǒng)一管理。

　　2.流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的取水許可管理仍需完善。這主要表現(xiàn)在：

　?。?）黃河水資源的管理目標(biāo)體系尚未建全，主要是由于長(zhǎng)期以來(lái)水資源管理權(quán)屬不明確所致；

　?。?）可供水量的調(diào)控仍未形成有力的運(yùn)作機(jī)制，取水口的管理未能實(shí)現(xiàn)一口負(fù)責(zé)多方配合的統(tǒng)一管理模式，在部門(mén)設(shè)置與分工上使水資源的管理形成分割，如水政水資源部門(mén)、工程管理部門(mén)、水文部門(mén)、水土保持部門(mén)、水量調(diào)度部門(mén)都有對(duì)水資源實(shí)施管理的職責(zé)。

　　（3）與取水許可制度相配套的各項(xiàng)規(guī)章制度也不健全，各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)與權(quán)限尚不夠明晰。

　?。ǘ┝饔驒C(jī)構(gòu)缺乏必要的行政處罰權(quán)

　　1、法規(guī)規(guī)定的制裁措施難以奏效。《取水許可實(shí)施辦法》對(duì)違法取水行為只規(guī)定了限制取水或吊銷(xiāo)許可證的條款，在實(shí)際執(zhí)行中難以奏效。比如對(duì)于沒(méi)有取水許可證依然取水的如何處理，對(duì)此缺乏法律依據(jù)。

　　2、流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不完整。黃河流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，國(guó)家授權(quán)其在黃河流域內(nèi)及其相關(guān)地區(qū)行使水行政主管部門(mén)的職責(zé)。但是，由于國(guó)家水法規(guī)中沒(méi)有授權(quán)流域機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，使得黃河水利委員會(huì)及其所屬的各級(jí)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的違法行為缺乏必要的制裁手段，對(duì)全流域水資源的統(tǒng)一管理缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，并給黃河水行政管理職能的履行帶來(lái)困難。