有效的運行機制是建設節水型社會的關鍵。張掖的實踐表明，建立有效的節水型社會運行機制，要正確處理水資源利用和管理中政府、市場和社會的關系，建立三者有機結合的新型水治理結構；重塑政府與市場的關系，在政府調控下迅速擴大市場在水資源配置中的作用；重新審視國家和社會的關系，在政府引導下逐步引入全社會的廣泛參與。有效的節水型社會運行機制要求政府運作方式經歷“四個轉變”：從分割管理轉向統一管理；從工程建管轉向宏觀調控；從排斥市場轉向市場友好；從封閉決策轉向參與透明。

　　建設節水型社會要求治水模式的轉型。我國的治水模式必須從過度依賴工程建設轉向制度建設，從硬件建設為主轉向軟件建設和硬件建設協調發展，從工程投資優先轉向制度投資優先。20世紀90年代末以來，中國治水迎來繼建國初期以來的第二個投資高潮，水利部提出了從工程水利轉向資源水利的治水新思路，并以此指導大規模的水利工程建設。資源水利重視資源管理，核心是制度建設，它的提出標志著中國治水開始從大規模的工程建設走向大規模的制度建設。中國人民在過去50年的治水實踐中建設了高度的工程文明，同樣有能力在未來50年建設高度的制度文明。

　　中國水問題的根本出路是全面建設節水型社會

　　中國目前在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態環境，支撐著人類歷史上最大規模的人口，負擔著歷史上最大規模的人類活動，使我們面臨著歷史上極為嚴峻的水危機。中國在未來20年全面建設小康社會的進程中，以及未來50年邁向中等收入國家的道路上，水資源短缺和水環境污染將長期是制約經濟社會發展的重大瓶頸。中國的水危機已經引起世界范圍的廣泛關注。美國蘭德公司提出影響中國經濟增長可持續性的八大瓶頸之一就是缺水和污染，它們對增長率的負面影響達到1.5-1.9%，高于能源價格上漲和外商投資下降的影響?！ECD的中國研究報告認為，水的低質量和低效率構成中國發展的重大挑戰。

　　我國水資源嚴重短缺與用水嚴重浪費的現象普遍共存，建設節水型社會已經成為國家可持續發展的戰略選擇。2001年初，由43位院士和300名專家提交的《中國可持續發展水資源戰略研究報告》認為，解決我國水的問題，核心是提高用水效率，建設節水型社會，確立節流優先、治污為本、多渠道開源的指導原則。國家“十五”計劃綱要首次明確提出要建設節水型社會。2002年8月修訂的新水法規定，要發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會。

　　中國應對水危機需要綜合戰略，關鍵是建立節水型社會。黃淮海流域是中國水短缺最為嚴重的地區，根據世界自然基金會（WWF）研究報告，如果黃淮海地區水管理能夠達到歐洲發達國家的水平，并在減少廢物排放及廢水集中處理方面投資，節水潛力達到500－800億M3，不僅完全能夠彌補北方需水量的不足，而且將大大改善中國的水環境。南水北調工程建成通水后，并不能從根本上解決中國北方缺水，而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染，將有25－40％的調水量被浪費。南水北調工程要發揮預期效益，避免“大調水、大污染、大浪費”，關鍵在于北方能否全面建立節水型社會。

　　節水是中國應對水危機的最有效途徑，節水導向的戰略適用于整個中國，不僅適用于缺水北方，也同樣適用于豐水的南方。節水不僅可以提高資源利用效率、緩解資源供給壓力，而且可以減少污水排放、降低供水投資。據《中國可持續發展水資源戰略研究報告》預測，我國2010年供水設施單位投資約8元/M3，污水處理約為10元/M3，而節水僅需3元/M3.相對于調水和治污，節水不僅成本較低，而且有很高的生態環境正外部性。節水等于減污，在主要受水質型缺水困擾的南方，也有很強的節水需求。特別是南方很多省份工業化水平和城市化速度大大高于北方，城市水源不足和水質問題十分突出，面臨不亞于北方的節水壓力。因此，不論水資源短缺的地區，還是水資源相對豐富的地區，不論枯水年，還是豐水年，不論農業還是工業，都有必要節約用水和高效用水。可以認為，全面建立節水機制、全面實施節水戰略、全面建設節水型社會，是解決中國缺水和污染問題的根本出路。

　　什么是節水型社會？如何建設節水型社會？建成什么樣的節水型社會？這是新世紀中國治水面臨的重大課題。為了探索節水型社會的實踐經驗，從去年開始，水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽等地區進行節水型社會試點。張掖市是2002年3月水利部確定的全國第一個節水型社會的試點，也是我國首次開展的區域性綜合節水示范項目，已經開展了卓有成效的工作，引起社會的廣泛關注。張掖的試點工作對于我們認識節水型社會有重要參考價值，2003年8月，我們兩次赴張掖實地考察，回京后充分吸收和借鑒已有研究成果，嘗試對張掖經驗做初步的理論總結。

　　節水型社會的三重特征：效率、效益和可持續

　　節水型社會是水資源集約高效利用、經濟社會快速發展、人與自然和諧相處的社會。建設節水型社會的核心是正確處理人和水的關系，通過水資源的高效利用、合理配置和有效保護，實現區域經濟社會和生態的可持續發展。節水型社會的根本標志是人與自然和諧相處，它體現了人類發展的現代理念，代表著高度的社會文明，也是現代化的重要標志。節水型社會包含三重相互聯系的特征：效率、效益和可持續。效率的含義是降低單位實物產出的水資源消耗量，效益是提高單位水資源消耗的價值量，可持續是水資源利用不以犧牲生態環境為代價。

　　第一，微觀上資源利用的高效率，建立節水型農業、節水型工業和節水型城市。采取工程、經濟、技術、行政措施，減少水資源開發利用各個環節的損失和浪費，降低單位產品的水資源消耗量，提高產品、企業和產業的水利用效率。

　　第二，中觀上資源配置的高效益，構建節水型經濟。非農產業的用水效益大大高于農業，低耗水產業的用水效益高于高耗水產業，經濟作物的用水效益高于種植業，這要求通過結構調整優化配置水資源，將水從低效益用途配置到高效益領域，提高單位水資源消耗的經濟產出。節水型社會一定是“節水”和“增長”雙贏的發展，而不是以犧牲經濟發展為代價換取用水量下降。

　　第三，宏觀上區域發展與水資源承載能力相適應，塑造持續發展型社會。

　　要求一個流域或地區量水而行，以水定發展，打造與當地資源稟賦相適應的產業結構；通過統籌規劃、合理布局和精心管理，協調好生活、生產和生態用水的關系，將農業、工業的結構布局和城市人口的發展規模控制在水資源承載能力范圍之內。經濟社會發展在水資源承載能力以內，就能實現可持續發展，否則就會造成生態系統破壞和生存條件惡化。我國現狀用水效率普遍不高，用水效益更為低下，部分地區已經超過水資源承載能力。宏觀上嚴重短缺，微觀上效率低下，以“生態環境赤字”為代價維系水的粗放利用，這是目前我國水資源利用之現狀。我們選取部分指標度量水資源利用的效率、效益和可持續性，通過表1的數據比較，可以發現我國在各方面都與發達國家有很大差距，也說明我國建設節水型社會任務的緊迫性和艱巨性。