第二節(jié) 社會政策的基本要素

社會政策是政府和社會為滿足民眾的需要和解決社會問題而采取的公共行動。要完成一項社會政策行動，必須首先要確定由誰（什么機構(gòu)）來提供社會服務(wù)，為誰提供服務(wù)，從哪里獲得必要的財政和人力資源，以及以什么方式來提供必需的服務(wù)。這幾個方面構(gòu)成了社會政策行動的基本要素，即社會政策的主體、對象、資源和運行方式。政府的社會政策行動不是一種隨意的行動，而是在一定的政治、經(jīng)濟和社會制度框架中采取的制度化的行動。所謂制度化的行動，首先就是指對上述幾個方面做出制度化的安排，即通過特定的法制過程規(guī)定由特定的機構(gòu)、按照特定的方式調(diào)動所需要的資源、并為特定的對象提供特定的服務(wù)。當(dāng)代各國社會政策的制定、實施和改革，以及對社會政策的理論研究都主要圍繞著這幾個方面而展開。因此，了解社會政策行動的基本要素是理解各國社會政策改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，也是進一步分析當(dāng)代社會政策理論的基礎(chǔ)。

一、社會政策的主體

社會政策行動必須首先需要明確具體的行動主體，即社會中的哪些組織或群體應(yīng)該為社會政策行動具體承擔(dān)責(zé)任。明確社會政策行動的主體既是一項社會政策行動的開端，也為整個行動模式的確定奠定基礎(chǔ)。因此，在社會政策實踐和研究中，社會政策主體的問題都是一個最基本的問題。

（一） 什么是社會政策的主體

1. 社會政策主體的基本含義

社會政策的主體是指發(fā)起或參與這一行動過程的行動者。社會政策行動是一個由“提供服務(wù)”與“接受服務(wù)”兩個方面構(gòu)成的行動過程。其中提供服務(wù)一方的行動者即為社會政策行動的主體，而接受服務(wù)一方為社會政策行動的對象。在當(dāng)代社會中，社會政策行動一般是由政府組織的公共性的社會行動，政府是社會政策行動主體中最主要的部分。但在現(xiàn)實的社會政策實踐中，政府需要廣泛動員社會中的各類組織和個人參與社會政策行動。因此，社會政策行動的主體還包括社會中各種各樣的組織、群體和個人。

在當(dāng)代各國，社會中的各類組織、群體和個人按照某種制度化的安排而參與社會政策行動。社會政策的制度化安排是在長期的社會政策實踐中逐步形成的，并且已經(jīng)在很大程度上通過國家的立法或行政權(quán)威而明文規(guī)定，因而被嵌入了整個國家的政治和社會制度體系之中。因此，社會政策的主體是一個制度化的行動者體系，在其中每個行動者都被要求按照一定制度規(guī)范而擔(dān)負一定的責(zé)任，扮演一定的角色，并具有與其責(zé)任和角色想適應(yīng)的權(quán)力地位。

2． 社會政策主體的不同角色

在現(xiàn)實的社會政策實踐中，社會政策主體主要包含以下幾個方面的角色。

（1）社會政策行動的責(zé)任者

社會政策行動的主體首先是此類行動的責(zé)任者，即為滿足民眾的基本需要和解決社會問題承擔(dān)責(zé)任的組織、群體或個人。在當(dāng)代社會政策行動體系中，主體的責(zé)任是指為推動和完成社會政策行動所負有的法定義務(wù)，其中包括總體上的責(zé)任和各個方面的責(zé)任，前者是為社會政策行動的總體規(guī)劃和組織行動而負有的責(zé)任，后者是指在社會政策的各個環(huán)節(jié)上的責(zé)任，包括為社會政策行動提供各種資源和具體的服務(wù)。每個社會都以制度化的方式規(guī)定的各類組織、群體與個人在社會政策行動中應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任。

（2） 社會政策行動的組織者

社會政策行動是一種有組織的公共行動，它除了需要社會各個方面的參與之外，還需要由特定的機構(gòu)來承擔(dān)組織行動的任務(wù)。這種組織行動包括制定政策法規(guī)、調(diào)動各種資源、協(xié)調(diào)各類組織的行動等等。

（3） 資源提供者

社會政策行動需要大量的資源支持，其中包括財政資源、人力資源和物質(zhì)資源等。

（4）社會服務(wù)的直接提供者

社會政策行動包含了大量社會服務(wù)（例如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、老人服務(wù)、青少年等等），這些社會服務(wù)分別由醫(yī)院、學(xué)校、公共養(yǎng)老院等各類專業(yè)機構(gòu)提供。所有在社會政策框架內(nèi)以各種方式參與提供相關(guān)社會服務(wù)的機構(gòu)和個人都在不同的程度上擔(dān)當(dāng)了社會政策行動主體的任務(wù)。

3． 社會政策主體的不同層次

在社會政策的制度化體系中，每個主體行動者都具有不同的責(zé)任、擔(dān)當(dāng)不同的角色，承擔(dān)不同的任務(wù)。因此可以從各種不同的角度將社會政策的主體行動者分為不同的層次。

（1）責(zé)任層次

可以按照各類行動者在社會政策行動中所負責(zé)任的大小而將他們劃分為不同的責(zé)任層次。在各個國家和各個不同的時期中，各類行動者在社會政策體系中所負責(zé)任的大小是不一樣的，并由此而形成了不同的主體責(zé)任模式。各類主體行動者在社會政策責(zé)任梯次中應(yīng)該居于何種位置也是當(dāng)代社會福利理論各個流派爭論的焦點問題之一。

當(dāng)代社會福利理論中用“制度模式”和“補救模式”的概念來概括兩種不同的社會福利模式。所謂“制度模式”（Institutional Model）的基本含義是指社會福利是一種基本的社會制度，首先由政府的福利計劃來滿足社會成員的各種需要和解決各種社會問題。而“補救模式”（Residual Model又稱“剩余模式”）則是指首先由其它各種方式（包括通過市場、就業(yè)、或通過家庭、社區(qū)、民間組織等）去滿足人們的各種需求，而只有當(dāng)這些方式都失效時，才由政府通過社會福利的方式去解決。從社會政策主體責(zé)任層次的角度看，社會福利的制度模式體現(xiàn)的是以政府為主的責(zé)任模式，而補救模式則體現(xiàn)的是其他主體為主的責(zé)任模式。

（2）角色層次

在參與社會政策行動的各類行動者中，按其所擔(dān)當(dāng)角色的重要性差異也可以將其分為不同的角色層次。其中最高的角色層次是社會政策行動的總體責(zé)任者，即全面負責(zé)社會政策行動規(guī)劃和總體行動的組織者。在當(dāng)代各國一般都是由政府在擔(dān)當(dāng)此類角色。其次是社會政策行動的資源提供者，其中最主要的是經(jīng)費提供者。再次是具體的社會服務(wù)提供者。

（3） 公共行政層次

由于當(dāng)代各國的社會政策體系一般在總體上都是由政府負責(zé)的規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)的，因此社會政策的主體行動者體系也被納入到了政府公共行政體系之中。從這個角度看，社會政策的主體行動者包括中央政府-省級政府-地方政府-地方社區(qū)等層次的梯次結(jié)構(gòu)。社會政策體系中的公共行政層次最關(guān)鍵的意義在于其行動擴及或管轄范圍的大小，而并不一定意味著高層次的組織就一定擔(dān)負更多的財政責(zé)任。在各級政府或其他組織在社會政策行動所負責(zé)任的大小在各國、各個時期乃至各類不同的社會政策行動中都有所不同。在有些國家和有些行動項目上，中央政府負有很大的責(zé)任，甚至是完全的責(zé)任，但在另外一些國家或另外一些項目中則可能是地方政府的責(zé)任更大。

在公共行政層次上的責(zé)任劃分有兩種相反的原則，一種是“低層次責(zé)任原則”，另一種是“高層次責(zé)任原則”。低層次責(zé)任原則要求在滿足民眾需要的公共行動中首先由較低層次的機構(gòu)負責(zé)，只有當(dāng)?shù)蛯哟螜C構(gòu)確實無法滿足需要時，較高層次的機構(gòu)才介入。因此，人們首先應(yīng)該通過個人和家庭來滿足自己的需要，當(dāng)個人和家庭無法滿足需要時，應(yīng)該由地方社區(qū)，然后是地方政府，而中央政府應(yīng)該是最后介入。低層次責(zé)任原則的最大特點是注重調(diào)動各個方面的責(zé)任，降低在社會政策行動中可能發(fā)生的“福利依賴”。高層次責(zé)任原則持相反的要求，它強調(diào)通過較高層次的機構(gòu)來采取更廣泛的社會政策行動，以加強社會政策行動的力度，并達到更好的再分配效果。

（二） 社會服務(wù)領(lǐng)域中的組織體系

在當(dāng)代社會中，社會政策行動是由多元化的行動主體共同參與的公共行動體系。各類組織在社會政策行動中以不同的方式發(fā)揮著自身的作用，并且在社會政策行動中各有其特點。各國在特定時期中社會福利主體的特征反映了其政府社會政策的基本理念和主導(dǎo)的社會價值取向，并進而對社會政策運行方式和福利水平的高低都產(chǎn)生著直接或間接的影響。因此，在研究一個國家的社會政策體系的特點時，首先要關(guān)注各類組織在社會政策體系中的地位和作用。

在當(dāng)代社會中有各種各樣的組織和群體在為社會成員提供各種服務(wù)，以滿足民眾的需求。這些組織和群體可以概括為以下幾大類別

1． 商業(yè)性服務(wù)機構(gòu)：包括各類企業(yè)和個體商業(yè)化服務(wù)者，他們通過市場交換的方式為消費者提供商業(yè)化的服務(wù)，其基本目標是獲取利潤。

2． 初級群體：包括家庭、親屬、朋友和鄰里等，他們以初級關(guān)系為紐帶，向其成員提供無償?shù)幕蚧ブ姆?wù)。

3． 互助組織：包括各種正式建立的民間互助組織，其成員按照權(quán)利-義務(wù)對等和互惠互利原則相互幫助，或按照風(fēng)險分擔(dān)的原則為其中的困難者提供幫助。

4． 就業(yè)組織（雇主）：包括各類企事業(yè)單位和機關(guān)團體，以及一些個體雇主，它們在不同程度上向其雇員提供各種福利性服務(wù)。

5． 志愿者組織：按照自愿奉獻的原則建立的組織，他們向困難者提供無償服務(wù)。

6． 非政府-非營利組織：按照非營利的原則建立的組織，其組織不以贏利為目標，他們向社會成員，尤其是困難者提供福利性服務(wù)。

7． 政府組織：代表國家向全體社會成員，尤其是困難者提供必要的福利性服務(wù)，

在以上各類組織或群體中，政府組織向全體社會成員提供的服務(wù)屬于公共性服務(wù)，這類服務(wù)行動是社會政策行動中最主要的部分。在其他幾類組織或群體中，互助組織、就業(yè)組織、志愿者組織、民間非營利組織的服務(wù)都在不同程度上具有一定的公共性，因此都可以納入到政府的社會政策體系中，成為社會政策行動的主體之一。相比之下，商業(yè)性組織是以贏利為目標，是專門的一類服務(wù)組織，一般不屬于社會政策的范疇。初級群體是以初級關(guān)系為紐帶，公共性特征很弱，一般也不屬于社會政策主體的范疇。從其重要性程度上看，在當(dāng)代各國仍是以政府的社會政策行動最為重要，但同時各國的非政府-非營利組織在各類社會服務(wù)方面的作用也明顯呈增加趨勢。

（三） 政府在社會政策體系中的主體作用

1． 當(dāng)代各國政府在社會政策體系中主要的責(zé)任和作用

（1）社會政策行動的組織者

政府在社會政策行動中承擔(dān)最首要的責(zé)任；負責(zé)把握社會需求狀況；制定社會政策法規(guī)體系和行動規(guī)劃；規(guī)范社會各類組織和個人在社會政策行動中的角色和責(zé)任；協(xié)調(diào)各類組織在社會政策體系中的行動；以及組織社會政策方案的實施等。

（2）資源提供者

在當(dāng)代社會中，只有政府有能力有效地調(diào)動龐大的公共資源。政府在資源提供方面最基本的方式是按照法律的規(guī)定，依托其公共行政體系，通過稅收和公共財政等方式直接向社會政策行動提供必要的財政支持。同時，政府還負責(zé)監(jiān)督各類組織依法承擔(dān)其在社會政策行動中應(yīng)負的財政責(zé)任，以及通過各種政策優(yōu)惠和宣傳鼓動等方式鼓勵各類組織向社會政策行動體系投入一定的資源支持。

（3）社會服務(wù)提供者

在當(dāng)代社會中，政府還在不同程度上扮演者服務(wù)提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社會服務(wù)機構(gòu)，包括公立學(xué)校、公共醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)、國辦養(yǎng)老院、兒童福利院等社會服務(wù)機構(gòu)，它們向各類社會成員提供各類社會服務(wù)。

2． 當(dāng)代國家福利模式的優(yōu)點與缺陷

所謂“國家福利模式”是指由國家（政府）負責(zé)為民眾提供各種社會福利服務(wù)的社會福利模式。

(1) 國家福利的優(yōu)勢有：

首先，可以為全社會提供普遍性的社會保障和其它大規(guī)模的社會服務(wù)，而其它組織和群體在此方面的能力都不能與政府相比。

其次，當(dāng)代各國政府具有很強的公共行政能力，通過政府的社會政策體系可以更好地調(diào)動各類社會資源，包括調(diào)動財政資源和協(xié)調(diào)各類組織，因而能夠保證社會政策行動的穩(wěn)定性與持久性。

再有，由政府來組織大規(guī)模的社會政策行動能夠更好地體現(xiàn)福利性特點，更好地貫徹社會再分配的原則，因此在體現(xiàn)社會公平和社會保護和其它社會價值方面具有更好的效果。

(2) 國家福利模式最主要的缺陷有：

首先，政府部門提供的社會福利服務(wù)在經(jīng)濟效率方面常常受到質(zhì)疑，因為與私人部門相比，許多公共部門常常缺乏改進其工作效率和降低成本的動力。

其次，政府在社會福利方面承擔(dān)了過多的責(zé)任后，有時會導(dǎo)致一些人產(chǎn)生對政府福利的依賴，從而降低他們通過自身努力去改變其困難狀況的內(nèi)在動力。

再有，政府過多包辦福利事業(yè)可能導(dǎo)致在社會服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，從而抑制在這一領(lǐng)域內(nèi)的競爭并妨礙受益者個人對服務(wù)的自由選擇。

3． 關(guān)于政府在社會政策體系中責(zé)任和作用的不同觀點

盡管當(dāng)代各國政府在社會政策體系中都承擔(dān)著最主要的責(zé)任，扮演著相當(dāng)重要的角色，但在各國其責(zé)任和角色重要性程度還是有很大差異的。在有些國家，政府幾乎承擔(dān)了完全的責(zé)任，而在另外一些國家政府的責(zé)任和角色要弱得多。各國在社會政策實踐上的這些差異反映了各國政府和學(xué)者在此問題上的不同理念和理論觀點。概括起來看，關(guān)于政府在社會政策體系中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任、扮演何種角色，主要有馬克思主義的觀點、民主社會主義的觀點、新自由主義的觀點、以及“第三條道路”等學(xué)派的觀點。在本書中關(guān)于社會政策的政治學(xué)分析的部分里將簡要介紹以上各派關(guān)于國家在社會政策中角色的理論觀點。

（四） 當(dāng)代非政府-非營利組織在社會政策中的角色和作用

最近20多年里各國社會政策發(fā)展中的一個突出特點是非政府非營利組織在社會政策行動中的作用明顯增強。因此，此類組織的行為在社會政策研究中受到了越來越多的關(guān)注。

1． 當(dāng)代非政府機構(gòu)的基本性質(zhì)

所謂“非政府組織”是指政府組織體系之外的各種民間非企業(yè)性組織的總稱。它們以其非政府和非營利兩個方面的特點而與政府組織和企業(yè)組織區(qū)分開來。首先，非政府組織在產(chǎn)權(quán)和管理上是獨立于政府組織體系之外的，它們一般具有獨立的法人地位，并有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自我管理和獨立活動。其次，非政府組織不專門從事商業(yè)性的活動，并且不以贏利為目標。即非政府組織不包括企業(yè)組織，而是主要包括各類政治、文化、社會服務(wù)及其他類似的組織。

2． 當(dāng)代各類非政府機構(gòu)在社會政策體系中的角色與作用

當(dāng)代非營利組織主要以兩種方式在社會服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮著重要的作用。第一種方式是以中介組織的方式介入。所謂“中介組織”，是指在社會服務(wù)所需資金的籌集和分配中擔(dān)當(dāng)中介作用的組織。社會服務(wù)的資源來自于社會中各類組織和個人，但需要通過一定的組織來籌集和分配各種資源（詳細內(nèi)容將在本章第三節(jié)中討論）。而在當(dāng)代社會中許多民間的基金會、慈善會等非營利組織擔(dān)當(dāng)了此類中介角色，積極參與籌集和分配社會服務(wù)的資源。它們從民間捐贈者那里籌集資金，或從政府獲得資金，然后將其分配給直接提供社會服務(wù)的機構(gòu)。非營利組織在社會服務(wù)領(lǐng)域的另一種介入方式是直接提供社會服務(wù)。各種非營利的民辦學(xué)校、民辦醫(yī)療機構(gòu)、私人養(yǎng)老金、以及在老年服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)和其他各種福利性服務(wù)方面的非營利組織都屬于這一類。他們或者通過自籌資金，或者通過政府公共資金或民間中介機構(gòu)的支持，或者通過綜合性的資金來源渠道，積極地為各類社會成員提供社會服務(wù)。

（五） 其他組織在社會政策體系中的作用

除了政府和非政府-非營利組織以外，其他各類組織也在社會政策體系中發(fā)揮著作用。其中包括企業(yè)、社區(qū)組織和各類志愿者組織。

1． 就業(yè)組織在社會政策體系中的主體作用

所謂就業(yè)組織，泛指各類由雇主和雇員共同構(gòu)成的組織。一個組織只要是為了完成其任務(wù)而雇用了員工，它就屬于就業(yè)組織。在當(dāng)代社會中的就業(yè)組織包括各類企業(yè)組織、社會文化事業(yè)組織、政府組織、軍事組織，以及各種非政府組織等。在我國，一般用“單位”來表示就業(yè)組織。

在一個純粹的市場情景下，就業(yè)組織中雇主和雇員只是市場交換關(guān)系，雙方依法簽訂勞動合同，雇員向雇主提供服務(wù)（勞動），而雇主則向雇員支付勞動報酬。在工業(yè)社會的早期階段，企業(yè)等就業(yè)組織基本上處于社會福利體制以外，雇主并不在工資以外另行負責(zé)其雇員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的保障，也不負責(zé)為員工提供各種福利性服務(wù)。19世紀80年代德國俾斯麥政府的社會保險立法第一次規(guī)定雇主必須為其員工的社會保險項目投保，從而將就業(yè)組織納入了政府的社會政策體系之中。

就業(yè)組織參與社會政策行動的基本特點是其責(zé)任對象主要是本組織的雇員。此外，各類就業(yè)組織還在不同程度上為政府的社會政策行動和全社會的社會福利事業(yè)做出貢獻。在各個國家和各個不同的歷史時期中，企業(yè)等就業(yè)組織在社會政策體系中的地位和作用有很大的差別。但概括起來看就業(yè)組織在社會福利體系中主要有以下一些方面的責(zé)任。

（1）承擔(dān)雇員基本社會保障費用

（2）為員工提供必要的社會福利服務(wù)

（3）為政府的社會政策行動和社會福利事業(yè)提供財政支持

2． 社區(qū)組織在政府社會政策體系中的作用

社區(qū)是按照地域來劃分的社會生活共同體。社區(qū)在政府社會政策體系中主要發(fā)揮以下一些作用。首先，許多國家的地方社區(qū)都被納入到政府的社會政策體系中，成為了社會政策體系中的一個基層行動組織。政府許多社會政策行動項目都通過基層社區(qū)來實施和管理。其次，社區(qū)組織為本社區(qū)居民提供著廣泛的社會服務(wù)。再有，在國家和企業(yè)組織的社會服務(wù)相對比較弱的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)組織在社會服務(wù)方面的作用更加明顯。農(nóng)村社區(qū)組織的社會服務(wù)活動是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，它們一方面是傳統(tǒng)地方社區(qū)社會服務(wù)功能的延續(xù)，另一方面也被納入到現(xiàn)代政府社會政策體系之中，成為整個國家社會政策行動的一部分。

（六） 現(xiàn)階段社會政策主體發(fā)展變化的一般趨勢

1． 社會政策主體模式變化的國際趨勢

在過去長期的歷史時期中，政府并沒有大規(guī)模和制度化地干預(yù)民間的社會福利事務(wù)。直到工業(yè)革命后的100多年的時間里，歐美工業(yè)化國家中在關(guān)于政府的責(zé)任和角色的理論上一直是“不干預(yù)主義”占上風(fēng)。

19世紀80年代德國社會保險制度的建立標志著政府在社會福利事務(wù)中角色發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變，從此以后歐美各國政府逐漸加強了對社會福利事務(wù)的干預(yù)，在社會福利事務(wù)中的主體地位逐漸增強。在第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲各國以凱恩斯主義理論為指導(dǎo)，按照《貝弗里奇報告》中設(shè)計的藍圖而建構(gòu)了“福利國家”的社會政策模式，在其中政府在社會政策行動中的責(zé)任達到了最高峰，而其他組織和個人的責(zé)任則大大降低。可以說，“福利國家”的最基本的實質(zhì)之一就是“國家福利”，即由政府來承擔(dān)為民眾提供福利服務(wù)的主要責(zé)任，甚至幾乎是全部的責(zé)任。

而在20世紀80年代以后的社會政策改革中政府在社會政策中的地位和角色也是改革的重點領(lǐng)域之一。在新自由主義社會福利理念的影響下，各國的社會福利改革在不同程度上主張降低政府在社會政策行動中的責(zé)任，并要求和鼓勵其他各類社會組織和個人在社會政策行動中承擔(dān)更多的責(zé)任。盡管迄今為止在絕大多數(shù)國家中政府仍然在社會福利體系中承擔(dān)著最重要的責(zé)任，但相對于“二戰(zhàn)”后“福利國家”體系的情況而言，目前在許多國家中政府在社會福利體系中的責(zé)任和作用已經(jīng)在不同程度上降低了。

2． “多元福利模式”的發(fā)展

最近20多年來各國社會政策主體方面最顯著的變化可以被概括為從過去的國家福利模式向“多元福利模式”的轉(zhuǎn)化。所謂“多元福利模式”是指社會政策的主體的多元化。與“多元福利模式”相近的一個概念是與“混合福利模式”。后者是指各種福利體制的混合，其中包括多種福利主體并存，以及在社會政策及社會服務(wù)中多種機制的同時運用。因此，“多元福利模式”是指“混合福利模式”中福利主體多元化的側(cè)面。

“多元福利模式”主要是相對于“二戰(zhàn)”以后的國家福利體制和新自由主義主張的私人福利體制兩個極端而言的。多元福利模式的主張者認為，國家福利體制過分強調(diào)了國家的責(zé)任，從而帶來了一系列的弊病，而私人福利又可能大大損害社會公平原則和貧弱群體的利益。因此這兩個極端都是不可取的，而應(yīng)該在其間選擇一個中間道路，而“多元福利模式”的理論和實踐正是他們這種努力的結(jié)果。“多元福利模式”的基本要求是政府在整個社會福利體系中仍然扮演最主要的角色，承擔(dān)最基本的責(zé)任，但同時其它各類組織和個人也以制度化的方式參與社會政策行動，并在其中分擔(dān)責(zé)任。

3． 當(dāng)代社會政策體系中政府與非政府機構(gòu)的關(guān)系

在“多元福利模式”中要解決的關(guān)鍵的問題之一是如何處理政府與非政府組織在社會政策體系中的關(guān)系。一般說來，政府與非政府組織在社會福利事務(wù)中各有其優(yōu)勢與不足。政府在制定社會政策法規(guī)、推行社會福利計劃和調(diào)動社會政策資源等方面都具有強制性的權(quán)力，因此應(yīng)該是社會政策體系中最基本的和不可缺少的主體。但政府社會政策體系同時也面臨著一系列的弱點和難題。相比之下，非政府組織以其靈活性、高效率和自由選擇等特征而可以在很大程度上彌補國家福利體制的不足。因此二者應(yīng)該形成分工與合作的關(guān)系，而不是此消彼長、相互對立的關(guān)系。