一、PPP融資方式產(chǎn)生的背景
    隨著政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，比如BOT方式。但是這些方式存在著諸多問題。
    1、在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入私人企業(yè)參與，采用招投標(biāo)體制時(shí)經(jīng)常會(huì)使得投標(biāo)價(jià)格過高。這是由招投標(biāo)雙方的一些特點(diǎn)導(dǎo)致的。
    （1）參與投標(biāo)的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體為了保證為項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)提供最高的資金價(jià)值，為了給投資者和貸款者一個(gè)合理的回報(bào)，同時(shí)為了自己能夠獲得盈利，不得不把投標(biāo)的價(jià)格定得高一些。他們不僅要考慮項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目建設(shè)中的目標(biāo)，也要考慮投資者和他們自己的利益。
    （2）參與投標(biāo)的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體在與項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目的投資者進(jìn)行談判時(shí)，磋商所需要的時(shí)間過長，參與各方花費(fèi)的人力、物力都很大，準(zhǔn)備工作很繁瑣等也會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)的價(jià)格過高。
    項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)需要對(duì)投標(biāo)方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力及其從銀行、政府、各類世界組織或金融市場(chǎng)籌集資金的能力進(jìn)行評(píng)估。在招投標(biāo)過程中，雙方都需要準(zhǔn)備大量的文件，搜集信息，這個(gè)準(zhǔn)備過程有可能持續(xù)幾年。
    2、吸引私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)目的就是利用私人企業(yè)的資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)來更好地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供服務(wù)。但是，在現(xiàn)行的項(xiàng)目融資模式中這個(gè)目標(biāo)沒有完全達(dá)到。
    在項(xiàng)目的初始階段，項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作基本上都是由項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行的并報(bào)政府審批。這個(gè)階段基本上沒有私人企業(yè)參與，而恰恰就是在這個(gè)階段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過程中所采用的技術(shù)等進(jìn)行了一個(gè)基本定位。這就使得在私人企業(yè)參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作時(shí)，所使用的技術(shù)必須是已經(jīng)經(jīng)過政府審批的技術(shù)，從而對(duì)私人企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行了很大的限制。假如私人企業(yè)對(duì)項(xiàng)目中所使用的技術(shù)進(jìn)行了創(chuàng)新，就需要面臨再次的審批過程，而通過與否還是個(gè)未知數(shù)，無形中給私人企業(yè)增加了風(fēng)險(xiǎn)。因此，私人企業(yè)在項(xiàng)目過程中所作的技術(shù)改進(jìn)工作就僅限于對(duì)技術(shù)細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)和使用哪種原材料的決定。
    目前，在各類大中型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中采用的融資方式，如BOT中是存在這些問題的。筆者認(rèn)為這些問題的產(chǎn)生主要是項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在問題。
    在引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中，影響項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)基礎(chǔ)因素就是項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和項(xiàng)目參與各方之間的相互影響和作用。在目前的組織機(jī)構(gòu)中，參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間都是以等級(jí)的方式發(fā)生相互影響；項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置是金字塔式的。
    這種金字塔式的項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。在金字塔的頂部（a）是項(xiàng)目所在國的政府，是引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)整體的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。在金字塔的中部（b）是項(xiàng)目所在國政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目所在國政府制定的指導(dǎo)性的政策框架進(jìn)行具體的解釋和運(yùn)用，并把政策框架概括形成具體的目標(biāo)，同時(shí)根據(jù)這些政策框架制定本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。金字塔的底部（c）是項(xiàng)目的私人參與者通過與項(xiàng)目的所在國政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)簽署一個(gè)長期的協(xié)議或合同，對(duì)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目的所在國政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡可能使項(xiàng)目參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。
    在這個(gè)金字塔式的組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部有兩個(gè)層次的相互影響和作用：1）機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相互影響和作用是指同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部受相同的規(guī)范指導(dǎo)的各部門之間的相互作用；2）機(jī)構(gòu)之間的相互影響和作用是指不同機(jī)構(gòu)之間受不同的規(guī)范指導(dǎo)的各部門之間的相互作用。
    項(xiàng)目的參與各方都有自己的一系列組織目標(biāo)和特性，從而影響著其參與項(xiàng)目的目的也不同，這就決定了其在項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)中所扮演的角色的不同。正是由于參與各方的不同目標(biāo)導(dǎo)致了他們之間的利益沖突。
    項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的目標(biāo)總的來說可以分為兩類：一類是低層次的目標(biāo)，是指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)，也就是改善公用設(shè)施的服務(wù)；另一類是高層次的目標(biāo)，是指引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合的長期目標(biāo)，也就是使政府的支出體現(xiàn)為資金的價(jià)值。如果風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬達(dá)到平衡的話，那么引進(jìn)私人企業(yè)可以使短期目標(biāo)得到有效的實(shí)現(xiàn)。
    私人企業(yè)參與者的短期目標(biāo)是獲得利潤，長期目標(biāo)是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)中保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，增加市場(chǎng)份額。
    項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)總的目標(biāo)就是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供有效、高質(zhì)量的服務(wù)。
    既然項(xiàng)目參與各方的目標(biāo)各不相同，那么如何設(shè)置組織機(jī)構(gòu)才能協(xié)調(diào)各方，達(dá)到項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的總的目標(biāo)呢？
    二、PPP融資方式介紹
    PPP（Public-Private Partnerships），即公共部門與私人企業(yè)合作模式是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念。 項(xiàng)目管理者聯(lián)盟文章，深入探討。
    PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能有公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項(xiàng)目的目標(biāo)。
    PPP方式并不是對(duì)項(xiàng)目全局的改頭換面，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過程中組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。
    一般來說，私人企業(yè)的長期投資方有兩類：（a）一些基金，只對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行長期投資，不參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營；（b）建筑或經(jīng)營企業(yè)，既對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行長期投資，又參與項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營管理。
    這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置如圖2所示。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，進(jìn)行合作。與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作；對(duì)項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資的可能性進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)；采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方來承擔(dān)。