社會政策的運行機制
政府社會政策及福利性社會事業的運行機制對其運行的效率和預期的社會效果都會產生很大的影響，因此一直是社會政策領域中研究者和政府所關注的焦點問題之一。在國際上對此問題也有不同的理論觀點和實踐探索。
（一）運行機制在社會政策過程中的重要性
1． 什么是社會政策運行機制
所謂社會政策的運行機制，是指社會政策行動各個環節運行的基本方式。這一概念在人們的使用中有廣義和狹義不同層次的含義。從廣義上看，社會政策的運行機制涵蓋了社會政策行動所有階段和環節的運行機制，包括社會政策主體的組織方式、資源調動機制、受益者選擇機制、以及社會服務傳遞機制等各個方面。從狹義上看，社會政策的運行機制一般是指社會服務的傳遞機制。所謂服務傳遞機制，是指政府的社會政策資金如何轉化為一定的服務方式而傳遞到受益者。政府確定了福利預算以后，僅僅表明其有了相應的資金，但政府機構本身不能直接為服務對象提供服務，而是需要專門的社會服務機構來提供服務。政府自己不能使用社會福利資金，而是需要通過一定的服務機構來將社會福利資金轉化為一定的服務，然后傳遞給服務的受益者。從內容上看，社會政策行動中的服務傳遞機制包括在服務傳遞過程中的組織安排、資金運行方式、資金使用和服務活動中的各種規范等方面。
2． 社會政策運行機制的重要性
社會政策行動運行機制的重要性主要在于以下幾個方面。
首先，通過有效的運行機制可以規范社會政策行動中各個行動者的行為。
其次，通過合理的運行機制可以兼顧社會政策行動公平與效率的目標。
再有，通過合理的運行機制可以兼顧公共服務方式與個人自由選擇。
（二）社會政策行動中的資金供應模式與服務傳遞模式
從其具體運行過程來看，大量的社會政策行動都可以被看成是一個“資金供應-服務傳遞”的過程。因此，分析一個社會政策行動的運行機制也主要從其資金供應和服務傳遞的方式展開。在這一過程方面，當代各國的社會政策形成了各種不同的模式。
1． 社會政策行動的資金供應模式
在實際的社會政策過程中，影響資金供應量的基本因素主要有社會福利需求和可調動的財政資源。但在不同的社會政策體系中，政府對這兩個基本因素的反應是不同的，從而形成了社會政策行動中資金供應的兩種不同模式：一是需求導向型，二是預算約束型。在需求導向型模式下，社會福利主管部門傾向于按照社會的實際需求來計劃社會政策行動方案及其所需的財政支出，然后要求政府財政部門提供相應的經費；而在預算約束型的模式下，則是政府財政部門事先在財政總支出的計劃中給社會政策各個領域劃分一定的數額，然后社會福利等部門只能在事先的預算總額內計劃具體的行動及資金使用方案。
2． 社會政策行動的服務傳遞模式
從服務傳遞過程的角度看，社會政策行動中涉及到服務受益者、服務機構和政府三個方面的關系。在這種關系中，這三個方面的角色分別是：
---- 服務的受益者（如學生、病人、老人、殘疾人等）是服務的需求方；
---- 社會服務機構（如學校、醫院、老人院、殘疾人康復中心等）是服務的提供方；
---- 政府或其它民間資助者是服務項目的付費方。
在這三者之間的基本關系是社會服務機構（學校、醫院等）向服務的需求方提供服務，以滿足其需要，而這種服務所需的費用完全或部分由政府來支付。但在具體的運行過程中，以上三者之間的關系可以有多種模式。
模式一：政府直接經營社會服務機構（付費方與服務供應方合一）。在這種模式中，政府組建公立學校、公共醫院、國辦養老院等服務機構，由這些機構直接向應該獲得服務的人提供相關的服務。在這一過程中，政府一般根據需求信息來建設各種社會服務機構，并且給社會服務機構提供人員及其他運行所需的經費，以使它們能夠擔當起為社會成員提供福利性服務的任務。這也就是人們通常所說的“政府養服務機構”的模式。這種模式是“二戰”以后歐洲福利國家社會服務體系和我國計劃經濟時期社會服務體系中的主導模式。其最大的好處在于能夠保證有穩定和充分的服務供給，能夠按純福利的方式提供服務，并且能最大限度地提高社會服務的公共性，避免政府的公共資金流入私人機構。但這種模式的最大弊病是可能導致服務機構的高開支和低效率，進而加大政府公共開支的膨脹，同時還可能導致降低服務質量。因為一方面在這種模式中服務的接受者一般都沒有自由選擇服務機構的自由，而是由政府按照某種計劃來安排服務機構（如按居住區域分片），因此服務機構因能夠保證獲得足夠的資金和一定數量的服務對象，因而沒有市場競爭的壓力。在這種情況下，它們一般缺乏通過改善服務水平和質量來爭取更多的服務對象，進而獲得更多的資金的動力，相反還可能會產生排斥服務對象的傾向，因為政府一般是按服務機構的人數或級別等機構自身的因素來給其預算和劃撥資金的，而與其提供服務的具體數量無直接關系。因此對于社會服務機構來說，就可能出現服務越多、質量要求越高，機構就越虧的現象。另一方面，在這種模式中，服務機構扮演著“無償提供者”的角色，而服務對象則是一種“不付費的接受者”，因此不僅服務供應方會放松對服務質量的重視，而服務的接受者也往往會因自己沒有付費而在心理上降低對服務質量的要求。
模式二 政府補貼供應方。這種模式是政府不負責建設和經營公共服務機構的開支，但可以按照合同向現有的服務機構（包括非營利機構和商業性服務機構）提供補貼，以使這些機構在不同程度上具有社會福利服務的性質，或承擔某些具體的社會福利服務的任務。這種模式在不少國家和地區都已比較普遍，在我國也開始出現。這種公共資金補貼可以在兩個層面上進行，第一種是一般性地補貼服務機構，使其能夠降低向服務對象的收費，從而使更多的人能夠接受相關的服務。這種補貼一般只給非營利機構，因為它們不會將政府補貼的公共資金轉移為私人利潤。第二種是按服務項目而向服務機構提供專門性補貼，以換取它們承擔政府向某些特殊服務對象提供服務專門服務的任務。這種補貼一般既可以提供給非營利機構，也可以提供給營利性機構，關鍵看它們是否按合同承擔政府委托的福利服務任務。
這種模式中，政府一般不是全面負責服務機構的費用，而只是部分補貼服務機構，因此一般可以節約公共資金的投入。另一方面，政府公共資金的投入可以直接與機構的表現掛鉤，通過評估公共服務機構的表現來決定給其經費投入的多少，或按合同要求服務機構在福利性服務方面達到一定數量和質量標準。再一方面，在這種模式中，由于政府面對著眾多的服務機構，因此可以在各個服務機構之間形成競爭，這樣就有利于政府對服務機構的服務質量提出要求和實施宏觀控制。但這種模式的缺點仍然是需求方（福利受益者）仍然很難處于“服務購買者”的自主地位，并且在政府與服務機構簽訂合同的服務項目中，服務對象往往也沒有自主選擇服務機構的權利，因此服務機構受到來自服務對象的壓力仍比較小。而受補貼的服務機構長期與政府打交道以后，會形成應付政府檢查評估的對策，從而降低其對機構的約束，甚至使來自政府機構的檢查評估流于形式。
模式三：政府補貼需求方。這種模式的基本特點是政府既不經營也不直接補貼社會服務機構，而是按照實際需要直接補貼給需要方（個人或家庭），然后由接受了補貼的需要方再自己到服務市場中去購買所需的服務。這種做法一般用在選擇性福利模式中，即政府并不普遍性地為所有或大多數人提供福利性服務，而是只給少數特殊困難者提供特殊幫助，而這些受益者一般是要通過一定的資格審查而確認。被確認為符合條件的受益者從政府那里得到具有一定現金價值的服務補貼額度（如“福利券”、“獎學金”、“醫療費額度”等），然后用這種補貼到服務機構中去“購買”服務。服務機構在提供了服務以后，就可以從政府那里獲得相應的費用金額。
這種模式最大的特點和優點是服務的需求者在獲得福利性補貼的同時，也掌握著選擇服務機構的權利，因此對他們自己來說兼顧了自由與福利，對服務機構來說則可以促進其提高服務水平和質量。因為在這種被稱為是“用腳投票”的模式中，需求方是“受補貼的消費者”，如果一個機構忽視了服務質量，它將很快被“消費者”拋棄，因而也難以從政府的公共福利資金中獲得補償。但是，從現實的過程中看，這種模式也存在一些薄弱環節。首先，在這種模式中，政府雖然在很大程度上省去了直接管理服務機構的難題，但卻要面對更加眾多的個體福利申請者。在對他們進行資格審查和報考管理的過程中仍然要消耗很多的人力和才力。其次，由于“消費者”所掌握的信息不充分，以及他們在選擇服務機構時存在的非理性行為，導致他們有時很難對服務機構的真實情況做出客觀的評估，進而扭曲本來應該有的市場選擇機制。
（三） 社會政策行動的純福利模式與準市場模式
從社會政策的資金運行和服務傳遞的全過程看，可以按其福利性程度的高低而將社會政策體系大致分為“純福利模式”和“準市場模式”。
1． “純福利模式”及其優點和弊病
在“二戰”以后的幾十年里，歐洲“福利國家”按照民主社會主義的社會福利理論，在福利性社會事業中形成了一種“純福利”的運行機制。其要點包括：福利性社會事業完全由政府直接管理，或者由政府委托的“準政府”部門管理；在社會事業中廣泛實施再分配和收入轉移；幾乎所有的福利性社會服務都由政府的公共資金支持，受益者可以獲得無償的福利性服務而無須直接付費。當時認為這種純福利的機制可以在更大的程度上體現社會公平，并滿足各類人群的福利需求，尤其是弱勢人群的需求。但80年代以來，這種“純福利”的運行機制受到來自“新右派”的批評。他們認為，純福利的運行機制一方面降低了福利性社會事業運行的效率，導致了大量的浪費，另一方面使福利性社會服務的實際收效也降低，再一方面是政府對福利性社會服務事業的壟斷損害了人們的自由選擇。同時，純福利機制還可能導致受益者福利需求的不合理擴大，進而導致政府公共開支的不合理增加，給國家帶來嚴重的財政負擔，最終將損害經濟發展。基于這些認識，從80年代起，一些國家在社會政策方面做出了一些調整，逐步改變了原有的純福利機制，在福利性社會事業的運行中引入了市場機制，建立了“準市場”的福利運行機制。
2． “準市場”模式的基本含義
所謂“準市場機制”，主要是指在社會政策行動中引入一定的市場機制。過去長期以來無論是左翼還是右翼的社會福利理論都在不同程度上將社會政策的福利性目標與市場機制對立起來，認為二者是無法兼容的。市場原則只能用到經濟領域，而不能用到福利性的社會服務領域。其結果要么任由社會政策行動中效率低下的情況長期存在，要么主張大量削減社會政策行動，以減少其對整個社會經濟效率的損害。但在20世紀80年代的市場社會主義理論率先打破了這種僵化的認識，提出了可以在社會主義的目標和原則下引入市場機制，從而使社會福利體系具有更高的效率和活力。進入90年代以后，這種觀點經“第三條道路”理論的進一步發揮，目前已成為社會福利理論中占主導地位的理論觀點。概括起來看，“準市場機制”的基本要點有：
（1） 在公共部門和福利性項目中引入市場競爭機制：打破在福利性服務中的壟斷，通過服務機構之間的橫向競爭而提高機構和項目的運行效率和服務質量。
（2） 改變政府撥款方式：將面向機構的“按人頭撥款”方式改為按服務項目的數量和質量來撥款，并進一步轉向面向服務對象的“政府購買服務”方式。
（3） 增大受益者的選擇：擴大服務對象對服務機構的自由選擇，通過服務對象“用腳投票”的效果來促進服務機構重視效率和質量。
（4） 增加福利使用者的付費，通過使用者的付費一方面體現受益者的個人責任，并約束其福利需求，另一方面也增加服務機構的資金來源，并降低政府的財政負擔。
（5） 加強對服務機構的業績考核和評估，并在業績考核和評估中強化效率和質量指標。
3． 在社會政策實踐中引入市場機制的優點及問題
對于政府來說，在社會福利服務中引入市場機制的最大好處一是可以降低對福利服務機構的財政負擔，二是能夠限制服務對象不合理的接受服務行為，并約束其過度的服務需求。這兩個方面都會進而降低社會福利服務中的浪費和減少政府的社會支出。對社會服務的接受者來說，在社會福利服務中引入市場機制一方面可以使他們獲得服務方面享有更加自由的選擇，并獲得更加優質的服務，但另一方面也不得不為之而承擔更多的個人付費。對于普通居民來說，他們在個人付費方面的損失在較大程度上可以由其獲得的優質服務而加以補償。但對于貧弱群體的成員而言，則意味著越來越難以獲得相應的社會服務。換言之，如果沒有相應的補救措施，市場機制的引入將可能導致福利的社會服務對貧弱群體的可及性降低。
從總體上看，在福利性社會服務中引入市場機制是一把“雙刃劍”，它既可以促進服務效率和質量的提高，也可能損害對貧弱人群的社會保護。因此，對于引入市場機制需要因時、因地、因人和因條件而確定采用何種方式。并采取有效的措施完成其配套政策，降低其可能的負面影響。
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