黨的十四屆三中全會對我國社會保障的內涵作了明確界定，即我國社會保障包括：社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累六大項。各大項中又包括諸多子項。比如社會保險就包括了城鎮企業職工和機關、事業單位干部職工的養老保險、醫療保險、失業保險以及工傷保險、生育保險、農村社會養老保險（含鄉村企業職工）等；社會救濟就包括了農村災民救濟、特困戶救濟、五保戶供養、扶持救災扶貧經濟實體、麻瘋病人救濟、城鎮社會困難戶救濟和城鎮孤老幼救濟等。可見，我國社會保障覆蓋廣、項目多、體系龐大。社會保險只是社會保障中的一個大項目。那種把社會保險等同于社會保障，或者把城鎮社會保險代替整個社會保險的認識和作法，都是不對的。
　　《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出：“社會保障政策要統一，管理要法制化”，要“建立統一的社會保障管理機構”。如何理解這兩個“統一”呢？我認為：　社會工作師通關秘笈！
　　第一，“政策統一”和“機構統一”是一致的。也就是說，只有統一社會保障管理機構，才能克服現行體制下政出多門、“幾龍治水”、相互掣肘的局面，真正做到統一政策。這兩個“統一”是互相聯系、不可分割的。
　　第二，“政策統一”、“機構統一”并不要求操作也要統一。社會保障大項及子項之間，在資金來源、支付方式、管理辦法等方面都存在著差異，在具體運作方面不可統一起來，按一個模式。“統一”只能統在“政策”這個層面上。
　　第三，“政策統一”、“機構統一”是我國社會保障體制改革的方向。這一目標是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立而逐步實現的。也就是說，社會主義市場經濟體制改革的進程與社會保障體制改革的進程是一致的，后者的推進只有與前者推進相配套、相適應，而決不能相脫離，也不能滯后。這兩種體制改革在時間、空間上的一致性，決定了社會保障體制改革終點目標的實現是一個漸進過程，“政策統一”、“機構統一”只能分步到位，而不可能一步到位。
　　目前，我國社會保障分由勞動、人事、衛生、民政管理。但仔細分析，這種說法并不確切。因為從社會保障的六個大項來講，民政部門主管了社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助（社區服務、社會捐助、互助互濟等）以及農村社會養老保險，占四個大項、一個小項。也就是說，由國家財政支撐的社會保障都集中在民政部，這一塊不存在政策不統一、機構不統一的問題。“幾龍治水”體制不順，多頭管理僅僅是社會保險這一塊。社會保險分別由勞動、人事、衛生、民政等部門分擔。需要統一政策、統一機構是社會保險。這是很清楚的。就是這樣一個十分清楚的問題卻被扭曲了。一是把社會保險的多頭管理，政策不統一強加到社會保障頭上，被放大為整個社會保障多頭管理，政策不統一；二是把針對社會保險的離散現狀須建立統一的社會保險管理機構，被夸大為建立統一的社會保障管理機構，就這樣把客觀存在的實際情況搞顛倒了，把社會保障改革的任務也搞亂了。
　　根據中國國情，對建立社會保障統一管理機構的問題，我個人有四點看法：
　　一、建立統攬全部社會保障項目的社會保障部是脫離國情的我國社會保障事業從資金來源看，主要由國家財政支撐的社會保障，包括社會救濟、社會福利、優撫安置；還有一類就是由國家、集體（企業、單位）和個人共同負擔的社會保障項目即社會保險構成。商業保險是社會保險的補充。上述社會保障項目分由民政、勞動、人事、衛生等部門管理。幾十年來形成了各自的管理體系和辦法。如果現在要改為由一個機構來統管，首先就要慎重考慮：
　　第一，已經形成的分項管理的格局，由一個機構來統管是利多弊少、還是弊多利少，防止由一個極端走到另一個極端；
　　第二，確定統一管理的項目，是大統（社會保障）還是小統（社會保險）。從現實情況來看，確需統管的社會保障項目是城鎮的社會保險。統管要準確定位，否則不能達到興利除弊的改革目的；
　　第三，統管能不能管得了。在目前分管的情況下，一些社會保障項目還沒有管好，真要擴大管理，非搞亂不可。再從更深層面來考慮，其一，我國有12億多人口，城鄉二元結構難以在短期內彌合，建立統管城鄉社會保障的機構脫離了中國國情；其二，我國社會保障管理人員素質不高、管理手段落后、管理水平低，對居民收入、納稅和享受社會保障的項目、水平不能進行一攬子報考跟蹤，如象美國的社會安全號碼那樣，因而也就不可能進行全國性、跨地區、適應居民身份變換的計算機網絡化管理。由一個機構來統管幾億至十多億人的社會保障是根本辦不到的；其三，國際上除極少數人口少的發達國家外，絕大多數國家的社會保障都是分由幾個部門來管理的。比如，美國的軍人保障由退伍軍人部主管，糧食券由農業部管，醫療保險由衛生部管，等等。即使是社會保障發達的西歐，其社會保障體系的管理也存在著三種形式，即國家管理、按行業劃分的社會保障機構管理和由個人自由選擇保險的競爭管理，沒有哪個國家是由一個機構來統管全部社會保障業務的。
　　二、建立統攬城市和農村的社會保險部是不現實的在計劃經濟體制下，我國城鎮職工和干部較多較早地分享社會保障利益，而廣大農民無論在社會保障覆蓋面和保障水平方面，在城鎮相比都存在較大差距。這是社會分配不公在城鄉的具體體現。由于我國城鄉經濟的二元結構存在，這種社會分配不公不可能通過屬于上層建筑的體制變更來克服和消除。同時，正是基于城鄉經濟與社會發展的差異性，城鎮社會保險和農村社會保險，無論資金來源、支付方式、收繳方式、運營方式等方面都存在著差異。具體以城鎮企業職工社會養老保險和農村農民社會養老保險比較即可看出：從資金來源看，城鎮以企業繳費為主，個人繳費為輔，國家財政補貼；農村則是農民個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持。從支付方式來看，城鎮是現收現付制，資金僅有少量節余，一旦退休人員數量增大，會出現收不抵支的情況；而農村則是完全積累式，資金量隨投保人數增加會呈幾何級數增加。從收繳方式來看，城鎮企業是以企業為單位代扣，而農村則是一家一戶收取，一人一帳，工作量極大。從運營方式來看，城鎮企業職工養老保險是以省統籌和行業統籌，而農村社會養老保險則是以縣為運營單位，大大降低了基金運作的整體風險。
　　以上可見，就城鎮職工社會養老保險和農村農民社會養老保險而言，完全是兩種不同的管理體制和運行機制。如果把這兩種不同的社會保險統在一起，由一個機構來統管，那么就會造成以下后果：一是當現收現付出現缺口時，就必然會動用農民的完全積累保金，出現城吃鄉，留下后患；二是農村社會養老保險金的收繳現在由鄉鎮民政所或保險所具體操作，一旦城鄉統管了就必須新建機構來辦，按全國1716個縣（含縣級市）47034個鄉鎮計，縣（市）按編制5人，鄉鎮按編制3人，則全國縣鄉兩級須增編149，682人。加上開辦費和日常工作經費，所需社會成本太大，不符合機構改革的宗旨和方向。
　　三、建立分攬城鄉的社會保險機構是可行的農村社會保險已由民政部門統管，關系已經理順，工作運轉正常，制度規章正在完善。民政部門經過艱苦工作，建立了上下貫通、有序管理、高效運轉的社會保險工作體系，一直延伸到鄉鎮和村。民政部門主管鄉鎮政權建設和村委會自治組織建設，農民的社會保險有堅實可靠的組織保障。從1995年開始，民政部門開展農村社會保障制度建設，其中農民社會養老保險是骨干，這項制度創新，使整個農村社會保障項目連為一個有機整體，共同構筑農村社會安全網，有效地保障著廣大農民的基本生活權益。實踐證明，民政部門管理農村社會保險的經驗值得中國城鎮借鑒，也為發展中國家的社會保障事業樹立了典范。如果把農村社會保險從整體的農村社會保障體系中分割出去，拉到城鎮社會保險一起管理，既違背兩類不同社會保險的規律，在實際工作中也無法操作，而且肢解了農村社會保障的完整性。因此，民政部門分管農村社會保險不僅是合理的，而且實踐證明是成功的。城鎮社會保險的多家管理局面如果能通過這次機構改革來解決，我認為符合實際。把勞動部、人事部、衛生部分擔的社會保險項目抽出來，由城鎮社會保險部來統管，運作成本和社會成本都比較低，是一個可行的方案。
　　四、建立具有統一政策、協調功能的國務院社會保障委員會是必要的鑒于我國社會保障管理機構按城鄉分開的模式，為了克服政策不統一的弊端，提高工作效率，有必要在國務院設立高層協調機構——社會保障委員會。其主要職能是：審定社會保障法規，制定和批準宏觀社會保障政策，協調有關部門關系，決定社會保障的其他重大問題。該委員會擬由一副總理兼主任，副主任擬由民政部和城鎮社會保險部領導擔任，財政、人事、衛生、銀行、工會等有關部門領導為成員。考試大收集整理

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