工程擔保推行困難的原因分析全國各地陸續(xù)開展了工程擔保制度，其中深圳、上海、廈門、河北等地都出臺了相關(guān)的規(guī)定，尤以深圳規(guī)定較為系統(tǒng)，推廣力度較大。深圳結(jié)合政府投資工程管理體制改革，把工程擔保制度作為配套措施大力推行。1996年市政工程試行工程擔保，擔保方式為保證金或保函，后又結(jié)合深圳市人大頒布的《深圳市政府投資工程項目管理條例》及《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標條例》，出臺了《深圳市建設(shè)工程擔保實施辦法》，要求工程建設(shè)項目應(yīng)該試行投標擔保、承包商履約擔保和業(yè)主支付擔保三種擔保，所有擔保應(yīng)是無條件擔保。據(jù)建設(shè)銀行深圳分行的人員介紹，從1996年開始開展擔保業(yè)務(wù)以來，建設(shè)系統(tǒng)的保函占總業(yè)務(wù)量的50％以上，絕大多數(shù)是銀行保函，并且到目前為止，還沒發(fā)生過一起賠付業(yè)務(wù)。另外，根據(jù)招投標評標辦法的不同，對試行最低價中標的，要求擔保申請人提高保證金的比例，同時，還要提供相應(yīng)的保證，要么是抵押，要么是第三方擔保。其他地方基本上與此類似，但基本上沒有超出深圳市的水平，可以說工程擔保制度仍處于起步階段。

　　業(yè)主和建筑企業(yè)在市場主體地位上的不平等是工程擔保推行不力的重要原因。據(jù)建設(shè)部建筑市場管理司司長王素卿分析，業(yè)主不僅不愿承擔工程款支付保證的責任，還在工程招標中對承包商的投標擔保和履約擔保設(shè)置苛刻條件；業(yè)主工程款支付保函要求建筑企業(yè)代業(yè)主向銀行提供反擔保，實際上是業(yè)主強迫建筑企業(yè)為其承擔違約風險。

　　有的業(yè)主依靠自己的強勢地位，迫使建筑企業(yè)在中標后，代替業(yè)主承擔工程款支付擔保的費用，從而將業(yè)主應(yīng)支付的工程擔保費用轉(zhuǎn)嫁給建筑企業(yè)；有的業(yè)主即使能夠履行工程款支付義務(wù)，也延遲撥付工程進度款。

　　另外，擔保機構(gòu)的能力、實力、數(shù)量及服務(wù)水平遠遠不能滿足實際市場的需要，也制約了工程擔保的推行。從目前已開展工程擔保的地方看，目前推行的工程擔保絕大多數(shù)是銀行出具的保函保證，專業(yè)擔保公司的很少。根據(jù)上海市的統(tǒng)計資料，截至2004年上半年，上海共有各類擔保公司91家，其中政策性擔保公司占10％，商業(yè)性擔保公司占90％，擔保資金總量與擔保金額僅僅持平，這就說明擔保業(yè)務(wù)數(shù)量極少，其中一半以上的擔保公司半年沒有發(fā)生一筆業(yè)務(wù)，而且擔保內(nèi)容幾乎全是資金融資擔保，基本不涉及建設(shè)工程擔保。

　　推行建設(shè)工程擔保的建議從實際發(fā)展情況看，工程擔保制度僅僅依靠市場主體的自我發(fā)展很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，筆者建議，應(yīng)當利用《建筑法》正在進行修改的契機，從法律上予以明確。一是明確建設(shè)工程項目必須進行工程擔保，工程擔保必須實行承包商履約擔保和業(yè)主支付擔保，未實行擔保的，合同不予以備案，不予頒發(fā)施工許可證，其他擔保如投標擔保、承包商付款擔保、保修擔保、工程質(zhì)量擔保等由合同雙方當事人協(xié)商解決。在罰則中必須設(shè)立處罰條款，凡是未按規(guī)定辦理工程擔保的應(yīng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟處罰。二是要出臺工程擔保的實施辦法，明確工程擔保的數(shù)量、種類規(guī)定。重點按照工程投資性質(zhì)的不同，確定工程擔保的數(shù)額下限。針對投資規(guī)模巨大的工程，可以實行分段擔保。另外，對于實行擔保后形成的法律關(guān)系要結(jié)合建設(shè)工程的特殊性，必須實行無條件擔保，防止產(chǎn)生推諉扯皮的現(xiàn)象，目的是要達到一旦出現(xiàn)合同義務(wù)無法履行時，另一方的利益不受損失，而不是將大量的時間耗費在是否需要賠償?shù)睦下飞先?。三是《建筑法》?yīng)該明確工程擔保的費用應(yīng)該包含在工程總價中，并且是在招投標中可以參與競爭的費用。這一點尤為重要，現(xiàn)行的工程費用中根本沒有工程擔保費用。四是應(yīng)該明確工程擔保的主管部門。

　　總之，實行建設(shè)工程擔保制度利國利民，是建設(shè)工程管理制度改革的一項重要配套措施，用工程擔?；夤こ陶型稑?、工程質(zhì)量等風險值得期待。